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——关于中国出境旅游发展政策的辨析
早在上个世纪80年代，中国就确定了“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的政策。应当说这个政策的表述是非常正确的，它勾画出中国旅游业发展的基本框架和优先顺序。但是，这个政策使用的语言是个定性描述，而时至今日，国家社会经济状况发生了很大变化，旅游业也发生了巨大的变化，却没有见到国家对这一政策更加具体
的解释。
张广瑞
目前针对中国出境旅游的政策，有两种截然不同的观点：其一是，中国的出境旅游高潮到来了，为之欢喜雀跃，希望它发展得更快更猛，一路畅通无障碍；其二是，中国出境旅游发展得太快了，为之惆怅焦虑，希望有关部门立即采取措施，使之得到应有的控制。这里不妨就一些观点赖以成立的基础做一些分析，对出境旅游热做一些冷静的思考。
“出境人次数和出境旅游人次数”不是一个概念
中国公民出境人次数是目前大家谈论最多的一个数据，而且都是依据这个数据来说明出境旅游的规模。然而，这个数据具有一定的局限，或者说，它并不能完全反映中国公民出境旅游的规模，特别值得提出的是，中国公民出境人次数和中国公民出境旅游人次数不是一个概念。
出境旅游早在20世纪80年代就开始，但国家旅游局从上个世纪90年代才开始正式公布由边防检查部门记录的中国公民出境人次数。这个人次数所表明的是持中国护照的人从我国口岸离开的次数。但是，其一，这个数据并没有说明出境的目的，也就是说，以任何目的离开口岸的人统统包括在内，离开一次，就记录一次；其二，这个数据也没有表明离开口岸后的方向，从目前统计来看，出境也包括前往香港、澳门以及台湾等地；其三，这个数据是所有持中华人民共和国护照人的离境记录也就是说，其中有一些人虽然持有中国护照，但长期居住在国外或境外，甚至已经持有境外、国外的“绿卡”，他们离开中国边境口岸的次数也算作中国公民出境人次数。
真正反映中国出境旅游现实的数据有两个，一是经过旅行社组织的出国、出境旅游人次数；二是以休闲、度假为目的地的个人出境、出国人次数。
据此可以看出，近些年来，我国出境人员结构发生了很大变化，已由原来因公出境占出境总人次数的绝大多数的“一头沉”改变为“平分秋色”，甚至有因私出境多于因公出境的走势；真正以休闲、度假为目的的人多是参加旅游团出境的，虽然这个数字在不断增长，所占比例也在不断上升，但其比重仍不算太大。
对出境游花费不能简单做乘法或除法
关于出境旅游的花费是个非常敏感的问题，目前一些人对中国出境旅游发展所担忧的“外汇流失”也主要源于此。如果从出境旅游发展政策制定的角度来说，这里也必须区分中国人的境外消费和出境旅游消费，这两个数据不可混为一谈。
1、因公出境支出虽然也是国家外汇的外流，但这主要是国家、社会团体和企业的正常开支，很多属于生产性的预算支出，这些消费应当说与国家出境旅游政策没有太多关联
非自费出境旅行活动，不能和“利用公款满足个人出境、出国旅游”的不正当行为划等号，许多非自费旅行是正当的活动，是社会经济发展所不可或缺的，有的出境活动不仅不能限制，反而应当鼓励。
2、因公出境的消费支出大于出境旅游的支出
这是因为，因公出境、出国旅行，国家和企业都有自己的规定和标准，在住房、交通、公共关系和其他方面的应酬要高于一般个人消费，尤其是高于旅游团的费用。当然，因公出境活动也有个人的消费支出，例如购物等消费，在某种意义上讲，这一部分个人消费可以理解为是相同的。至于一些人利用因公出境的机会参与赌博、色情等方面的消费，应另作别论，不要都放到因公出境的花费上，更不能作为出境旅游的花费。
3、不要简单地做乘法和除法
关于中国公民在境外的消费，目前还没有一个准确的数据。据世界旅游组织2003年9月公布的数据，中国出境旅游的支出从2000年的131亿美元增加到2002年的154亿美元。也就是说，中国出境旅游的支出略低于当年的旅游外汇收入。目前有些研究报告，只是简单地把国家允许公民携带外汇额度和当年出境旅游人次数相乘就得出中国公民出境旅游的花费，这显然过于简单化了。
还有另外一种说法，叫做“出境旅游的高额人均花费与人均国民收入极端不成比例”，这恐怕又有简单做除法的弊端。中国这样一个人口超级大国，人均ＧＤＰ或者ＧＮＩ肯定是低的，要使中国人均值达到或超过许多小国的水平，虽然不能说是不可能的，但是个长期而艰巨的过程。从另外一方面来考虑，不大富裕的大国中也不泛富人，这些富人即使在总人口中所占比例不大，但绝对量也是相当可观的。例如，举一个比较极端的例子，中国人口的5％就是6500万，而这个数量要比英国、德国、法国等国家的全国人口还多。可以肯定中国人口中这个5％的群体的收入要比上述国家中总人口的平均收入高。所以，这些人在出境旅游的初期，他们的消费高一些，应当说是正常的，是成比例的。
4、要考虑到目前中国人出境活动中的非理性消费
表面上看起来，中国人在境外的消费很高，甚至在一些旅游目的地高于同期来自经济发达国家的旅游者。应当说这样非理性的消费是正常的，是一种刚刚开放后的特殊现象。一旦出境旅游变成中国公民经常性的度假消遣活动，一旦这样的出境旅游活动变成多数人的度假消遣活动时，这种非理性的消费方式就会改变。因此，目前中国公民在境外的消费并不完全反映了中国公民的实际收入水平。
应当细算国际收支平衡的账
作为一个发展中国家，凭借自己旅游资源的优势，在发展旅游业的过程中强调入境旅游，不断扩大旅游的外汇收入，无疑是非常正确的，是应当坚持的基本方针。但是，必须看到，20多年来，中国的经济状况发生了天翻地覆的变化，中国的国际收支平衡状况也和改革开放之前和之初大不相同了，尤其是，中国的国家外汇储备大大增加了，2005年第一季度国家外汇余额达6591亿美元。
与此同时，国民的私人外汇储蓄状况也有很大变化。早在2003年8月，我国公民个人外汇存款余额就超过900亿美元。尽管外汇储蓄的所有者集中在某些特殊群体，但国民获得外汇的公开渠道已经非常畅通，外汇制约不再是国民出境旅游的瓶颈。目前国民在境外的外汇消费额并没有达到国家外汇储备的警戒线，似乎没有什么值得担心的理由。
鉴于国内缺乏吸引外汇投资和消费的良好渠道，国民在境外消费自己从正当渠道获得的外汇似乎也没有什么不正常的。至于有些人来路不正当的外汇收入，或者通过出境旅游的途径来实现“洗钱”的非法活动，应当另作别论。
至于“出境旅游花费造成了内需漏出”之说，虽然从“爱国”的角度是可以理解的，但这显然也是混淆了概念，因为出境旅游和国内旅游不可能完全相互取代的，即使是国家完全限制国民出境旅游消费，国民的旅游消费也不可能是现有出境旅游消费与现有国内旅游相加之和。
中国应确立什么样的出境旅游政策
1、什么是出境旅游的“适度”发展
早在上个世纪80年代，中国就确定了“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的政策。应当说这个政策的表述是非常正确的，它勾画出中国旅游业发展的基本框架和优先顺序。但是，这个政策使用的语言是个定性描述，而时至今日，国家社会经济状况发生了很大变化，旅游业也发生了巨大的变化，却没有见到国家对这一政策更加具体的解释。“大力”、“积极”和“适度”都没有更加明确的限定，尤其是关于出境旅游的“适度发展”更显得模糊。首先“度”的含义是什么，是指出境旅游的人次数还是出境旅游的消费额；是出境旅游总体增长的速度，还是出境旅游者范围或出境旅游目的地范围的扩大……然后，这个“度”多大才为“适”？如果没有量的限定，也就难以判断是否“适度”，反而是怎么说也可以。这个问题应当尽快解决。
2、出境旅游宜“疏”不宜“堵”
中国公民的出境旅游，虽然增长速度快了一些，也不应当采取“堵”的办法，应当采取更加宽松的政策，同时进行合理的疏导。例如，改善国内旅游基础设施和旅游服务设施，创造良好的外部环境，使国民在国内旅游、度假更加便捷，体验更加独特。提高国内旅游产品和服务的质量，加强对国内旅游产品的促销，增强国民在国内旅游的兴趣。加强与相邻国家的合作，开展独具特色的边境旅游，这既可减少外汇实际花费，同时又使国民的旅游消费需求得到了满足。
3、要正确认识出境旅游的意义
首先要看到，出境旅游政策的确定是以国家社会经济发展为基础的。目前很多经济欠发达国家，即使国家对其国民的出境旅游没有政策上的限制，真正能够出境旅游的人也并不多。只有当国民有了足够的支付能力，这样的政策才有效。其二，出境旅游是国民的一种正当消费。在某种意义上讲，它对人类的自身发展是有益的。通过境外旅游的经历，人们可以获得知识，获得体验，获得启示，这些是通过其他途径所不能完全获得的。从这个意义上讲，它也是人类智力发展的投资。其三，人类的接触有利于相互了解，有利于更加广泛的合作，有利于不同国家和地区的和谐发展。人员的流动会促进物资的流动，技术的流动，资本的流动，中国改革开放后入境旅游的发展实践证明了这一点。其四，就从最狭义的旅游业的角度来看，出境旅游仍然会对创造许多良好的发展机会，能否在这个发展机会中获益，则取决于一个国家或企业的竞争力。
4、值得注意的战略选择
面对出境旅游的发展，国家有必要重新审视旅游业发展的大政方针，既要满足公民日益增长的旅游需求，也要使国家经济保持健康发展。
（1）加强“旅游中国”意义的宣传。国家要充分考虑国民的国内旅游需求，扭转“一切对外”的传统观念，要做到“内外无别，一视同仁”。如果说，当年为了积极吸引海外旅游者，在设施、供给不足的情况下，把优先权给了海外旅游者的话，现在要注意弥补满足国民旅游消费需求方面的设施和供给的不足，充分考虑国民的国内旅游消费需求。
（2）充分利用人民币的优势。人民币币值稳定表明了中国经济发展态势的良好，虽然人民币尚没有实现与境外货币的自由兑换，但人民币的价值得到了广泛肯定，某种变相的国际间的流通得到了认可或默认。应当说，在这种情况下，中国公民出境旅游消费则显得非常合算。
（3）考虑奥运会的效果。在2008年前这段时间里，政府对出境旅游的政策应当体现在拆除各类现实的、潜在的障碍上。
（4）制订企业走出国门的计划。这些年来，我们在加入世贸组织后打开大门迎接外来竞争对手的挑战上有了一些精神和物质上的准备，而如何利用加入世贸组织的机会走出国门直接参与国际竞争方面，还没有放开手脚。也许利用出境旅游的发展，跟随中国公民出境旅游的足迹，相关企业走向世界，是一个值得深入探讨的问题。
（作者单位：中国社会科学院旅游研究中心）
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