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本报记者 李芃 魏梦杰
又是一年春风暖。15年弹指一瞬，浦东这片520平方公里的土地已然是换了人间。桑田简屋不知何时从视野里迅速褪去，以陆家嘴金融贸易区为核心的浦东新城区，形成了外向型、多功能、现代化的都市雏形，随处可见的“绿、洁、畅、亮、美”的新景观；311家中外资金融机构在此云集，30多家国内大企业集团总部、200多家创业投资、投资管理和咨询公司
在此落户，全球近百个国家和地区的近万个投资项目也都不约而同地选择了这里……
然而，在浦东新区政府近期特地召开的记者见面会上，成就只被简洁地一带而过。浦东新区区长张学兵在他的讲话里，却不止一次地告诉大家，浦东正在向国家申报设立综合改革试验区，继续扩大“先行先试”的试点，力求建立起更加符合国际惯例的经济运行和社会发展环境。
因为浦东人深知，浦东巨变背后点石成金的力量源自于改革。而要达到胡锦涛同志2004年视察上海后对浦东提出的“在更高起点上快速发展”的目标，也只能靠改革。
“土地空转”：61亿元撬动700亿元
事实上，浦东开发开放的第一步，其源动力就是改革。
那时候的浦东交通不便，发展落后，早期的零散开发并没有带来令人满意的效益，只是给这片土地留下了诸如环境污染、资源浪费这样的遗憾。党中央和国务院作出开发开放浦东的决定后，浦东发展所面临的第一个难题就是没钱。“1993年浦东才有了独立的区级财政”，浦东新区综合经济研究所产业经济研究室主任崔正德回忆说，“那一年全浦东新区的财政收入也只有12亿元，是典型的‘吃饭财政’，根本没有钱搞建设。”
浦东新区政府经过反复研究、比较，最终决定采取“资金空转，土地实转”的创新开发方式。崔正德详细介绍了相关程序，由政府部门按照土地出让价向开发公司开出支票，作为政府对企业的资本投入，并成为该开发公司的国家股股东；开发公司将此支票背书后，作为土地出让金支付，交给土地管理部门，并签订土地使用权的出让合同；上海市土地管理部门出让土地使用权后，再将从开发公司得到的出让金（支票）收入全部上缴给财政部门。
当时浦东新区政府组建成立陆家嘴、金桥、外高桥、张江四大开发公司，作为新区土地开发组织的主体，由他们根据区域功能性质编制规划，划分地块，将“生地”转化为“熟地”进入土地二级市场，并运用转让的收入进行再投入、再转让，直到区域建成。
专家介绍说，上述开发方式并非浦东首创，但是却在这里得到了淋漓尽致的发挥。以开发公司取代政府而作为开发主体，使土地的有偿使用得以实现；而对土地价值的提前预支，避免了资金的直接投入，降低了土地开发成本。政府将有限的财政资金投入到基础设施建设中，又提升了土地价值，加速了土地开发一级市场循环，进而加速了城市化发展速度。
据统计，截止到2001年土地空转制度基本结束时，浦东共计空转出让了土地88.6平方公里，占同时期土地出让总面积的80%左右。政府的资本投入达61亿元人民币，使开发公司吸纳200多亿元的土地合资开发资金，120多亿元的土地转让收入，吸引800多家中外资房地产公司和总量400多亿元的房地产开发资金，为整个浦东的开发建设创造了有利条件。
“阳光行政”：减管理增服务提时效
上海浦东新区综合经济研究所的李庭辉研究员对浦东开发开放的历史有这么一个阶段划分：从最初到1995年，浦东主要是靠国家给的优惠政策和中央的融资来发展，1996到2000年，优惠政策相对减少，浦东也设立了自己的发展基金，这是一个过渡时期；2001年到现在，以前的各项优惠政策纷纷到期，中国加入WTO后所必须遵循的国际规则，也决定了浦东不可能再像以前那样把优惠政策作为吸引外来资本的诱饵。
一直锐意改革的浦东新区政府也已经考虑到了这一点。张学兵指出，创新是浦东的生命力，浦东下一步的开发开放将重点从政策优势转向制度优势。浦东新区从一开始就一直在实行的“小政府、大社会”的行政管理体制，为其营造制度优势打下了最初的基础。
1993年1月1日，浦东新区管理委员会正式成立，时任上海市副市长、浦东新区管委会主任的赵启正在上海市人代会上只说了3句话：“该管的事一定要管好，可管可不管的由中介机构去管，不该管的坚决不管。”浦东新区行政管理体制的改革创新，一开始就围绕“精简、统一、高效”为原则，旨在转变政府职能。“小政府、大社会”这一起源于海南的组织架构体系，在浦东得到了新的诠释：政府职能被定位于宏观经济的调控，培育市场、规范市场秩序。力争在政府架构的“小而精”与其服务职能的“大而全”实现同步发展。在开发组织上，浦东率先建立了“小政府、大服务”的管理模式，较之传统的政府模式，机构减少了2/3，人员减少了1/3，提高了政府对经济和社会的管理效能。
从“审批员”到“服务员”，浦东转换政府角色，大办推进生产力的发展。早在2001年10月，浦东在上海率先改革行政审批制度，取消了292项审批事项，并改变84个审批事项的审批方式，推行“阳光行政”；以中国加入WTO为契机，从新区政府到开发小区，从行业协会到中介组织，纷纷打出“服务牌”；在全国15个保税区中，外高桥保税区率先实行“贸易企业登记制”，将贸易企业进区的手续由原先1个多月缩短到1天；率先实施“大通关”，空运货物通关时间从过去的72小时缩短到6小时。张江高科技园区被充分授权，实现了“张江的事在张江办结”的目标。由于审批环节简化、政府服务到位，总投资超过15亿美元、我国规模最大的中芯集成电路项目，从开工到建成投产仅用了13个月，创造了世界同类生产线建设的最快速度。
《国际金融报》 (2005年04月18日 第十五版)
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