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专家建议对我国现有的三家政策性银行，本着实事求是、一行一策和保证现有政策性金融体系基本稳定的原则，适度调整其未来的市场定位，使其在不同领域以不同形式发挥作用
热点追踪本报记者 单羽青
作为一项课题，尽管《开发性金融理论与政策制度安排》已基本完成，但许多问题仍
然悬而未决：
——在我国已历经26年的改革开放、市场经济体系初步建立、商业金融体系得到较快发展的今天，是否还需要一个独立的政策性金融体系？是否还需要专门的政策性金融机构来实现政府的意图？
——政府性金融究竟应在哪些领域发挥作用？如何发挥作用？政策性金融机构与商业性金融机构的经营范围和业务内容是否可以交叉？政策性银行之间是否允许业务交叉？政策性银行是否应当追求利润、追求良好业绩以减少对财政补贴的依赖？
“在国家开发银行的问题上，争议最大，核心就是业务范围和定位。”一位不愿具名的财政部官员说，“当前，迫切需要总结实践经验，从国民经济发展的整体需要出发，制定政策性金融机构监管的相应法律法规。现在，真到了拿出实际解决方案的时候了。”
问题无法回避
1994年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行3家政策性金融机构在我国成立，其目的是实现政策性金融与商业性金融的分离。设立之初，并无一套完整的法规制度和具体的管理模式。在“摸着石头过河”的过程中，三家政策性银行走出了不同的发展轨迹：开发银行形成了一套独特的市场建设模式，信贷资产质量不断上升，不良贷款率逐年下降，业务范围逐步扩大；进出口银行基本是“财政补贴＋成本核算”；农发行的不良资产比重居高不下，路子越走越窄。
介入商业性金融业务提高了开行的业绩，但政策性金融业务与商业性金融业务的大量交叉重合，依靠国家信用低成本融资却介入商业性金融业务，开发银行引发了许多矛盾和争议。
“其实，核心问题是如何确立政策性金融机构下一步的发展方向和发展模式。”国务院发展研究中心金融研究所所长、《开发性金融理论与政策制度安排》课题负责人夏斌说，“三家政策性金融机构走过了十年发展历程，经验与教训同时并存。面对经济社会环境发生很大变化的新的历史发展阶段，对政府决策者来说，这已是个无法回避的重大问题。”
实践遇到障碍
从我国现有政策性金融机构的运行状况看，要实现传统意义上的政策性金融向开发性金融转变，还存在缺乏法律规范、认识不统一以及监管模式不明确等制度和观念上的障碍。
课题组认为，目前，三家政策性银行均只是根据国务院有关组建政策性银行的《通知》设立，并按照自行拟定的章程经营，缺乏法律或法规的约束。国外所有的类似金融机构，都是依据法律设立，同时根据环境和需求的变化，通常还及时修订调整有关法律。中国政策性金融机构成立十余年，外部环境发生了很大变化，但其经营活动所依据的国务院文件和章程的有关内容，已与三家机构目前的发展状况不相适应。
据了解，有关部门在政策性金融或开发性金融的作用和必要性、业务范围、是否应当盈利、与商业性金融的关系等问题上至今仍有分歧。用开发性金融替代政策性金融概念，是否有着实质意义的改革与进步还存有不同意见，而由于定位和业务范围界定的争议未决也影响了相关法律的出台。
《国家开发银行条例》等法规的草拟工作近来已经启动，但有关内容和用词却还在反复斟酌。夏斌介绍说，“课题组认为，与《条例》内容相比，制订法规的路径和方式同样重要。目前普遍把拟出台法律法规交给职能部门起草的做法，不仅容易引起部门利益纷争，延滞出台时间和增加制订成本，而且也不易体现法律法规的科学性和公平性。为此，建议由人大法律委员会或国务院法制办牵头，组织专题小组或者委托不存在利益冲突的部门进行起草。”
而一位要求隐去姓名的金融学专家更提醒记者注意：“还有部门利益的冲突。很明显，政策性银行与财政部、人民银行、银监会之间的利益是不一致的，哪怕是在三家政策性银行之间，利益冲突问题和营造的外部影响力也不容回避。”
建议一行一策
“我们认为，对现有三家政策性银行，应本着实事求是、‘一行一策’和保证现有政策性金融体系基本稳定的原则，适度调整其未来的市场定位，使其在不同领域以不同形式发挥作用。”夏斌说。
按照课题组的观点，对开发性金融机构更准确的理解似乎应是：该类机构作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是按照商业性金融规律运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构。国际经验表明，设立几家开发性金融机构，这些机构如何经营，应根据本国国情和实际需要，根据外部经济环境和金融体系成熟程度及时调整、确定其职能和业务范围，开发性金融机构的产权结构和经营方式也可采用多种形式而不必强求一致。
对于国家开发银行，可以考虑允许其参照德国复兴开发银行、韩国产业银行的模式，建立综合性金融服务体系，开拓新的开发性金融领域；对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性，拓展在进口和海外工程承包、对外投资方面的服务领域，国家在资本规模、风险化解、财政补贴等方面加大支持力度；对于中国农业发展银行，除了要调整职能、扩展业务范围外，更要将其纳入农村金融服务体系中统筹考虑其职能和地位，并解决好机制落后和风险控制能力低下等问题。
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