|
政策性破产虽然让许多“病入膏肓”的国有企业“平安入土”，但银行和其他债权人的利益无法得到保障，企业责任人经营不力的责任得不到追究。在最后一批2000家国有企业于4年内完成政策性破产后，各类企业、特别是国有企业能否按照市场化机制实施破产，还只能拭目以待。
日前，国资委负责人透露，国务院已经通过了国企政策性关闭破产四年规划，将用4年
时间，对最后一批资不抵债、扭亏无望、资源枯竭的大中型国有企业实施政策性破产。与此同时，新的《企业破产法（草案）》今年等待全国人大常委会的第三次审议，有望在年底前通过。
谁为“死亡”买单？
欠账还钱，似乎是亘古不变的市场法则。但这一法则对于国有企业政策性破产有些不适用。
1986年，我国出台《企业破产法（试行）》，对象局限于全民所有制企业。当时，它的积极意义在于为全民所有制企业提供“死亡通道”，改变国企历来“有生无死”的状况。考虑到国有企业经营不善原因多样、广大职工在企业倒闭后生活困难等原因，规定企业破产资产清偿，首先满足企业所欠职工工资和劳动保险费用、所欠的税款，而银行与其他债权人的利益摆在最后；同时还明确，企业不论是想破产，还是决定整顿，抑或是清算组的组成，都要得到行政主管部门的许可或由这些部门介入，这使得地方政府和部门在企业破产中处于主导作用。
10多年来，政策性破产开始盛行，并逐步显露弊端。因为即使曾经借给企业数十亿贷款，银行在企业破产时却得不到一分钱还款，只能把这笔贷款作为呆账坏账核销。有数据显示，截至2004年底，全国共安排企业关闭破产项目3377户，核销呆账的额度达到2238亿元，这就意味着，起码有2238亿元国有银行的借款，最后“打了水漂”。在政策性破产中，银行和其他债权人“讨债无门”，在为企业“死亡”买单。
“欠账可以不还”，使得政策性破产又成为恶意逃债的最佳方式。个别心怀叵测的国企负责人，在银行取得巨额借贷后，常常擅自挥霍或占为己有，最终把企业“一破了之”，冠冕堂皇地出国、自己开公司；而部分地方政府官员也与企业管理者结成同盟，甚至纵容企业以破产方式逃债，保护己方企业利益和地方利益，牺牲债权人利益。作为中国最大的债权人群体，各大银行不约而同地成了“大肥肉”，企业、部门、地方政府能“咬”一口是一口。
2002年，最高人民法院颁布《关于审理企业破产案件若干问题的规定》，以此来堵住恶意破产的漏洞。债权人利益得不到保证的政策性破产已经慢慢不适应日益发展的市场经济，如何重新制定新的企业“死亡法则”，变得越来越迫切。
在平衡中前行
新的企业市场化“死亡法则”的出台，并不容易。
据了解，起草全新的《企业破产法(草案)》在1994年就列入人大日程，前后易稿数十次，终于在去年6月和10月两次提请人大常委会审议，目前等待第三次审议。即使这样，对于新
《企业破产法(草案)》的争论依然很多，这或许也是国资委很现实地留出4年时间，用政策性破产解决余留的近2000家大中型国有企业“死亡”问题的重要原因。
对于新《企业破产法(草案)》，专家争论最多的问题还是，国有企业在破产时是先偿清“职工劳动债权”还是偿清“银行的抵押债权”。因为在国内，尽管大量国有企业已经实现了多元化改造，但国有资产仍处于控股地位，而且众多职工是企业的老员工，他们伴随国有企业多年、对企业有强烈依赖感。在目前我国的社会保障体系还很不健全的情况下，企业资产清算如果不首先满足职工拖欠工资、社保费用以及合理的补偿金时，有可能造成社会不稳定。
对于政府而言，这也是一个艰难的决定：职工债权优先，银行权益将受损，这让“欠账还钱”的市场经济法则遭到破坏，社会将付出长期成本；银行抵押债权优先，国家财政难以支付巨额成本，破产企业职工无法妥善安置，社会的不稳定将是更现实的直接威胁。
专家认为，在产权制度变革长期而艰巨的情况下，对于国有控股企业破产后，“到底先对谁负责”的争论，最终结果只能是一种折中和妥协。据介绍，在新的《企业破产法(草案)》中，债权平等的原则将被强调，即职工劳动债权与银行抵押债权处于平等地位，但在清偿顺序上，职工劳动债权仍然有望排在第一位。
淡化行政色彩
新的“死亡”法则，虽然无法回避国有企业职工权益的老大难问题，但力争戒除“政策性破产”中存在的诸多行政色彩，堵住漏洞。
不让地方政府当企业破产的“指挥官”和“操盘手”，是新的《企业破产法(草案)》着重要解决的问题。为实现对债权人权益的有效保护，新破产法中引入了诸多目前国际通行的破产制度，包括债权人委员会制度、破产管理人制度、企业重整制度等等。
关于债权人委员会权利的明确规定，使债权人成为破产程序中的决定性力量。企业在申请破产之后，破产程序、资产清算和分配方案等等都要经过债权人委员会的通过，这使得银行等债权人不再是一个“受宰割”的地位，如果银行债权所占比例较高的话，还可以在债权人委员会中处于主导地位，决定资产如何处理。在国外，债权人委员会的权利是巨大的，例如2004年上汽集团收购已进入破产保护期的韩国第四大汽车公司———双龙汽车时，上汽集团所进行的所有产权谈判的对象都是以朝兴银行为首的双龙汽车债权团，此时双龙的管理层已不能决定资产的处置了。
同样，一些别有用心的想通过破产来逃债、转移国家资产的企业负责人，也难以在新法则下得手。据了解，新法则将强调追究经营管理人员对造成企业破产应负的责任，经营管理人员未尽忠于职守的，应承担相应的民事责任，而且在民事责任免除前不得进行任何高消费或者投资活动；自破产案件终结之日起5年内不得在任何企业担任董事、经理或者其他经营管理职务。这样的规定出台，能使老百姓最痛恨的“穷垮了庙、富了和尚”的现象得到控制。
专家指出，最后一批国有企业完成政策性破产与新破产制度出台，将是同一过程，等到4年后，2000家企业完成政策性破产时，无论是国有还是民营、合资企业都将站在同一平台上面对生死考验。尽管新的破产制度在“清偿职工劳动债权”等方面做法依然充分考虑国情特色，还不能与国际通行法则完全接轨，但与政策性破产相比，毕竟是向前迈出了一大步。
本报记者 丁波
| 
