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无法回避的敏感问题
20世纪80年代末，在改革开放的大潮中，传销经营方式传入我国。1990年1月，美国雅芳公司经我国广州政府批准，在广州设立中外合资的广州雅芳有限公司，开始从事传销经营活动。1992年以后，美国安利公司等也陆续在广东等地开设了分支机构或合资公司从事传销。受其影响，相继有一批国有企业、私营企业开始传销经营活动。这些企业多数分布在中国
沿海地区、重要工业城市和直辖市等地，主要经营一些日用化妆品、保健饮品和健身器材等非必需生活资料。与此同时，一些商人或企业通过欺骗性的宣传与培训，未经审核批准擅自开展了传销经营活动。由于传销活动本身的特点，加上中国市场经济发育的不完善和相关法规的滞后，使得传销经营活动走样，变质，甚至混进以暴敛钱财为目的的“金字塔式销售”和“老鼠会”活动，成为中国部分地区社会不安定和经济秩序混乱的重要原因。
出于维护市场经济秩序和社会稳定的需要，从1994年开始，中国政府及有关部门通过各种《通告》、《通知》、《办法》和《规定》禁止传销和变相传销活动。迄今，我国政府尚未给“传销”下出准确的定义，1998年《国务院关于禁止传销经营活动的通知》只是说“传销经营不符合我国现阶段国情”，也没有对行为本身的内涵和外延下出定义。随着市场经济的发展，如传销中的直销（以面对面的方式，直接将产品及服务销售给消费者）已成为一种世界性的、充满生机与活力，并且发展迅速的销售渠道。为鼓励正当发展，促进市场经济的活跃，世界各国通过立法予以规范，世界直销联盟为此制定了《世界直销商德约法》（又被称为《世界行为守则》）。
我国禁止传销经营的作法引起了国际社会的关注，并成为中国加入世界贸易组织谈判的一项内容。
在2001年11月9日到14日举行的世界贸易组织第四届部长级会议上，中国被接纳为世贸组织第143个成员。在11月11日签署的《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》附件9《服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单》，在“分销服务”E“无固定地点的批发或零售服务”中规定：对“商业存在”（即世界贸易组织成员的服务提供者在另一成员领土内设立商业机构或者专业机构，为后者领土内的消费者提供服务）这种服务提供方式，在中国加入世界贸易组织后3年内，取消“市场准入限制”和“国民待遇限制”。在中国加入世贸组织谈判中，就这个问题的立法中国向谈判方作出的承诺是：中国将与世界贸易组织成员进行磋商并制定符合中国具体承诺以及中国在服务贸易总协定项下义务的、关于无固定地点销售的法规。“无固定地点批发或零售业务”就是“无店铺销售”，包括了多种销售方式，如人员销售（人对人销售，逐户到府零售，逐户办公室零售，家庭聚会零售）；邮购行销（单项邮购，目录邮购）；媒体行销（电话行销，电视行销，网上行销）；自动贩卖（自动贩卖机）。实际上，人员直销就是我国所称的传销。它们都由英文DirectSelling翻译而来，在国外，二者通用，并无意义上的差别。
中国加入世界贸易组织议定书中，有关三年后对“无固定地点的批发或零售服务”作出取消“市场准入限制”和“国民待遇限制”的承诺和制定符合中国具体承诺以及中国在服务贸易总协定项下义务的、关于无固定地点销售法规的承诺，都使“传销”或“直销”这个敏感问题成为无法回避的问题。有关立法问题关系到中国是否认真履行加入世界贸易组织承诺的形象问题。
敏感问题必须区别对待
直销经营问题事关中国加入世贸组织承诺的履行，事关中国市场经济体制的完善和中国投资环境的改善问题，笔者认为不能采取“坚决予以禁止”的做法，应该分清真伪，区别对待，不能采取鱼目混珠式的处理办法。
应把直销与非法传销区别开来。直销是市场经济发展中出现的一种促进销售的活动，与市场经济发展的程度成正比。
直销是指以面对面的方式，直接将产品和服务销售给消费者。销售地点通常是在消费者家中或其他人家中、工作场所或其他有别于永久性零售商店的地点。直销通常由独立的直接推销人员进行说明或示范。这些销售人员一般被称为直销员。
与其他经营方式相比，直销具有以下的特点。第一，直销产品体现了市场经济下消费者的个性化的趋势。直销的产品多与国民的生活密切相关，诸如：化妆和护肤品；洗衣和个人清洁用品；吸尘器及家用电器；家居用品；家庭清洁用品；食品和营养品；玩具、书籍和教育用品；服装、珠宝和流行饰品等。这种营销方式尤其适合不喜欢在购物中心、百货公司购物的消费者。第二，直销有利于就业的扩大和其他收入来源的获取，使他们能够选择职业和灵活的工作时间，摆脱对公共援助计划的依赖。直销为人们寻求其他收入来源提供了机会，而且直销员不受性别、年龄、教育程度或经验的限制。现在全世界绝大多数的直销员都是妇女，而且多半是以兼职的方式从事直销。第三，开展独立直销事业的成本通常很低。一般说来只要一个价格便宜的创业资料袋就能迈出第一步。几乎不需要存货或投入现金即可启动。这与特许经营和其它商业投资机会形成鲜明的对比。第四，有利于小型企业的发展。对无法承担庞大的广告及促销费用以在零售店出售产品的公司，直销为他们提供了另一种销售渠道，强化了经济体系中的零售分布构架，为消费者购买称心的产品提供了便利渠道。
多层营销是直销的一个重要组成部分，也被称为网络销售，组织销售或多层次直销。多层直销是一种直销计酬制度。直销员的酬劳有两个来源，一是直销员可以从他个人销售给消费者的产品和服务获得酬劳；二是他可以从自已推荐或招募的属下销售人员的销售额或购货额中获得酬劳，也可以从他亲自推荐的人员再招募的下属小组网络的总销售额中获得酬劳。多层营销只能靠把产品和服务销售给最终消费者来获取酬劳。它具有以下的特点。第一，多层营销公司的加入费用通常极低。加入者一般只需购买培训资料、销售辅助用品或一个产品示范套装即可。通常直销公司都免费提供这些创业资料。第二，多层营销公司不鼓励囤积过量的产品，直销人员可将未使用过的、仍可销售的产品退还给公司，并获得不低于直销员支付的成本价90%的退款。第三，多层营销公司的重心在于将产品销售给消费者。它们以产品质量优良而著称，同时向消费者提供满意保证和合同撤消权。不满意的消费者可将产品退还给公司，并获得合理的退款。第四，多层营销公司应避免夸大加入直销计划的直销员的收入。任何与收入机会相关的说明都必须以记录在案的事实为基础。
多层营销，与其它直销方式一样，为市场带来巨大了利益。它为无数在就业市场中受到忽视、或能力未获得充分发挥的人提供了就业机会，为个人增加收入提供了实际而灵活的方法；此外，还可使营销公司不用花费庞大的广告和媒体费用，不用在零售商店中竞争上架空间，就将特殊的产品和创新产品带给消费者。
直销是市场经济下的新型的销售渠道，消费者产品不是在商店里由售货员销售，而是由独立直销商销售，通常是在客户家中进行。多层营销与“金子塔式销售”不同。后者企图以多层营销为名，行暴敛钱财为实的骗局。世界直销协会联盟认为“金字塔式销售是一种骗局。在这个销售体系中，发起人借口所谓的‘投资’或‘贸易’之名，从招募到金字塔计划中的人缴纳的费用中，牟取呈几何级数递增的财富”。在美国，金字塔销售骗局的方式如下。每一名新加入者付钱，取得晋升到更高层位的机会，并自后来加入人的付费牟取利益。比如，为了加入，你可能必须付出小额投资或是数千美元。1000美元可购得底层的一个位置。500美元交给你的第一个上线，另外500美元交给金字塔顶层的那个人，即推广者。如果图表里的所有位置都填满加入者，推广者就会赚到16000美元，你和底层的其它人个个都要赔上1000美元。当推广者赚饱钱时，他的位置就勾销，第二层者升为最高层。此时，第二层的那两个人才会开始赚钱。为了喂饱这两个人，底部还要再加上32个空位，然后再进行寻找新加入者。每当一个层级升到顶部时，底层就要再新加一层，每一层都比前一层要大上一倍。如果有足够的新加入者，你和其它同层的15个人就可能达到顶部。不过，为了让你赚饱钱，必须招募到512人，其中一半每人都要赔上1000美元。为了让金字塔式销售骗局里的每个人都牟取利益，就必须要有源源不绝的新加入者。在美国，成千上万的美国人因为加入金字塔式销售，每年要损失数百万美元。
“金字塔销售”还被称为“滚雪球销售”、“连锁销售”和“金字塔计划”；把必须首先缴纳一笔高额入会（网）费才能参加的传销活动称为“老鼠会”。对这两种“传销”，各国多通过立法的方式予以坚决禁止并严厉打击。
我国发现的以不正当手段进行诈骗活动的“传销”的运作方法是：任何人要成为“传销商”，必须首先参加一定的“组织”，认购一定数量的传销产品或按传销企业的要求缴纳一笔高额入会（网）费。“传销商”甚至可以不必推销货物，就在发展下一级“传销商”的入会（网）费中得到提成。这一提成不以推销出去的产品数量为凭据，而主要甚至单纯按其所发展的“传销商”的数量为依据。这种“传销”属于“金字塔销售”和“老鼠会”的类型，不是真正意义上的直销，自当通过立法予以禁止；在我国“无固定地点销售”立法中，应把多层次直销与这种“传销”区分开来。
积极借鉴国际约法与各国立法经验
直销问题，已引起世界各国的广泛关注，通过单边立法和参加国际组织来规范和疏导，以发挥传销的积极作用，抑制和克服不正当的传销带来的不良后果。他们的立法与做法，值得我国政府在立法时借鉴。
一、以世界直销协会联盟《商德约法》作为我国立法依据
为了促进世界直销事业的良性发展，1978年成立了世界直销协会联盟，由世界各国的直销协会联合组成，是一个代表全球直销业的自发性非政府组织。目前已有50多个国家的直销协会拥有此联盟的会员资格。据统计，在2002年一年中，该联盟的各国会员通过4000多万名独立直销员，在全球创造了超过了800亿美元的零售业绩。世界直销协会联盟和所属的各国直销协会密切关注对直销行为进行商业道德约束的必要性，为此制定了《商德约法》(WorldCodeofConduct)，并获各国直销协会的一致通过，纳入各国的商德约法中加以实施。凡加入该联盟的各国直销协会的直销公司必须承诺遵守该约法。该约法制定的宗旨是：满足消费者的需求并维护消费者的权益；在自由企业体制中提倡公平竞争的经营理念；提升直销的公众形象。该约法还就专门直销术语作出专门解释，对有关顾客的营业守则作出规定，对约法的实施作出规定。
此外，世界直销协会联盟还对直销、多层营销和金字塔式销售立法进行研究，发表看法，表明立场。它对直销的立场是：“对于任何繁杂的、妨碍合法独立直销员直接向消费者提供优质产品与服务的，或对这些直销员的赚钱机会加以不必要的限制的法律和法规，世界直销协会联盟都持反对的态度。世界直销协会联盟相信，一个能让小型企业获得蓬勃发展的合法而规范的环境，对消费者和市场从各种直销中获益是至关重要的。”它对多层营销立法的立场是：“世界直销协会联盟相信，一个能让小型企业蓬勃发展的合法而规范的环境，对消费者和市场从各种直销，包括多层营销中收益是至关重要的。世界直销协会联盟坚决支持制定与世界直销商德约法一致的法规，将合法的多层营销机会，与那些伪装成多层营销的欺诈计划区分开来。”世界直销协会联盟坚决反对金字塔式销售计划，“世界直销协会联盟强烈反对欺诈性的金字塔销售计划，并支持制定与世界直销商德约法一致的法律来加以取缔。因此，世界直销协会联盟乐于与政府负责人和立法人士进行合作，协助制定适当法规，将金字塔式销售法与合法的直销事业划清界限；禁止金字塔销售计划；并保护从事直销事业的消费者。”中国在为“无固定地点的批发或零售服务”立法时，应把世界直销协会联盟制定的《商德约法》（又被称为《世界行为守则》）作为重要的立法依据。在中国加入世贸组织谈判中，当中国作出有关“无固定地点的批发或零售服务”立法的承诺时，谈判成员向中国推荐此法，指出“〈世界行为守则〉提供了规范无固定地点销售的坚实的道德基础。”
二、参考各国有关立法的做法
由于世界各国市场经济发展和价值观念取向的不同，政府对直销、多层次直销和金字塔式销售态度不同。当前，世界各国均认为直传属于正常市场行为，不须立法；对多层营销则不一致，有的国家立法，有的国家尚未立法，立法与没有立法国家各占一半，在立法的国家中绝大多数是发达市场经济国家；而对金子塔式销售都予以禁止或严格的限制。因为多层次直销与“金字塔销售”容易混淆或被利用，成为各国立法中的重点。但做法有所不同，下举几个国家做法说明。
（一）美国。没有多层次直销公司的明确联邦立法，但乔治亚、路易斯安那、马里兰、麻萨诸塞、怀俄明州和波多黎各共和国都有法律管理多层次直销公司。这些州把“多层次直销公司”定义为“透过独立销售人员或不同层级的直销商，来行销产品或服务的公司，参加人招募或推荐其它人，而后依据招募者的产品销售来获得报酬。”有两个州要求多层次直销公司向州当局登记。大部分州要求公司指派服务人员协助参加人遵守相关所得申报，参加人的报酬支付以及买回未售出存货等的法规。以参加人销售业绩以及参加人推荐与下线销售业绩而给予报酬的直销计划，只要确定的报酬完全是以销售产品或服务给实际消费者而给付，就可以避免触犯金字塔式销售法规的取缔。这种行销计划往往不会对参与直销的事业机会收取费用，不会对销售产品或存货有最低投资要求，并提供参加人以合理商业条件，将未售出产品退回给公司的权利。
（二）日本。在访问销售法(Door-to-Door SalesLaw)中对多层次直销公司实行严格规范管理。该法律对多层次直销实施20天的犹豫期。在签署合同之前，公司必须交给消费者一份书面交易说明。当消费者签约后，公司必须给签约人另一份书面文件，清楚说明合约的所有细节。若含有以下情况，公司的行销计划被视为连锁贩卖。第一，每位销售人员都是没有经营店面的人；第二，从事商品（含使用设备的权利或是接受服务）或提供（含中介活动）特定服务的销售（含中介活动）的企业；第三，劝说转售产品（定义为购买及销售商品）、委托贩卖（定义为销售产品以抽取佣金），或是销售人员进行此类销售行为。第四，此销售人员是相关组织的一员，参与销售产品或服务；而在同时，销售人员可能获得他/她的下线组织销售活动（特殊利益）所创造的利润；第五，当加入组织时，销售人员被要求购买产品或负担高于二万日圆价值的财务成本（特定负担）。
（三）加拿大。多层次直销公司有联邦立法规范，即1985年竞争法案第55条多层次传销即金字塔式销售条款，1992年进行修正。根据修正法案，“多层次直销事业”是指参加人向其它参加人供应相同或不同产品而获得报酬的销售产品的事业。该条列举取缔非法多层次直销公司常见的欺骗行为，它们包括：揭示参加人赚取的非一般性报酬而夸大其获利潜力；招募参加人就可以得到报酬；存货囤积（以商业上不合理的数量卖给招募人员的产品）；要求购买商品或劳务作为加入传销事业的条件；未能提供参加人合理的商业条件退货的权利。
（四）巴西。巴西政府有关法规认为多层次直销公司指那些透过供货商或直销商推荐他人，再由被推荐人身上得到报酬而销售产品的公司。对此类公司并无特定的立法。但被推荐人的销售报酬须缴纳所得税，个人也须缴税给国家社会安全局。
（五）菲律宾。除了禁止使用连锁销售计划和金字塔式行销，并无法律规范多层次直销。多层次传销公司只要保证招募人员参加销售计划的条件并不是取决于投资或是利润并不是主要来自招募人员，就可以避开消费者法取缔金字塔式销售的条款。
（六）南非。规定所有多层次直销均须向公司注册署注册。多层次直销公司受价格控制法案管理，该法案已更名为销售及服务法，制定出规范直销商品的明确法律。此外，当推出新产品或新的直销人员加入公司时，公司不得对使用与销售产品的训练收取费用。
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