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编者按：日前，在中国经济体制改革研究会副会长、中国（海南）改革研究院执行院长迟福林教授的主持下，中国（海南）改革研究院撰写的《2005’中国改革年度评估报告》正式出版。报告对我国2004年的农村改革、企业改革、金融改革、市场体系建设、社会体制改革、政府改革分别进行了深入细致的评估，指出存在的问题和矛盾并提出相关建议。本报摘发报告部分内容，供读者参考。
权威报告中国（海南）改革发展研究
2004年，是我国农村发展取得明显成效的一年，也是农村改革的转折年。
农村税制改革取得历史性突破，减免、取消农业税的改革有序推动
1、农村税费改革取得突破，“皇粮国税”的历史正在改变。
2004年，农村税费改革取得实质性突破。中央“一号”文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》做出了逐步降低农业税税率，同时取消除烟叶外的农业特产税的决定。随着减免农业税政策的出台和财政支出向农村的继续倾斜，2004年农村税费改革取得突破性进展。到2004年底，已有22个省、直辖市和自治区宣布免征农业税，全国约有1．5亿农民摆脱了已经缴了千百年的“皇粮国税”剩余的省区不同程度地降低农业税税率。
免除农业税意味着我国传统的小农经济运行模式，以及部分仍建立在小农经济基础上的传统治理方式，已经或正在发生根本性的转变。其意义不只在于农民负担的绝对数量下降了多少，而在于它破除了对农民不平等制度安排，为我国今后在城乡推行一体化税制扫清了障碍，对实现城乡统筹发展起到助推作用。
2、随着农村税费改革的深入，配套改革问题越来越突出。
2004年是减免农业税改革的第一年，在凸显改革成效的同时，相关配套改革滞后，影响税费改革的顺利进行。要进一步深化改革，配套改革措施的实施急需跟进，它将是关系到整个农村税费改革成败的关键。
（1）乡镇改革需加快。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇进行撤并，乡镇政府机构该减的减，该并的并，分流人员，压缩支出，是巩固税费改革成果，防止农民负担反弹的重大政策举措。乡镇基层政府改革应该与建立和完善农村公共财政体制和公共服务体制结合起来。在取消农业税后，要通过各级政府财政的转移支付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，保证基层政府的服务和管理。
（2）推进农村义务教育管理体制改革。要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，加大中央和省级财政的转移支付力度。中央财政根据农村义务教育的最低标准，对省区中不能保证平均最低义务教育经费的县予以补助。省级财政也要加大转移支付，以平衡省内富县与穷县之间义务教育水平的差距。
（3）逐步建立健全公共财政制度。在我国现行的不完善的“分税制”体制下，仅仅变革乡镇最基层一级财政制度远不能解决根源问题。要想排除困难和阻力，使农村税费改革成功，就需要在建立公共财政制度的基础上，继续完善分级财政体制。只有在完善的公共财政制度框架下，在政府间实施规范的分税制体制，县（市）、乡（镇）政府的财政行为得以规范了，才能保障基层政府财政负担不会转嫁给农民。
实施“农业新政”，工业反哺农业，农村改革发展的历史性转折
1、建设和谐社会的新发展观：“工业反哺农业”。
中共十六届四中全会提出解决“三农”问题的一个重要的战略思路，是城市工业反哺农业。这将对农业的发展、农村的繁荣和农民的富裕起到极大的促进作用，是实现城乡统筹发展，建设和谐社会的重要保证。
新中国成立后，我们在“一穷二白”的农业国基础上，建立起了比较完整的现代工业体系和国民经济体系。在“自力更生”总格局中实现的这一历史性进步，靠的是本国传统农业向现代工业提供的“资本原始积累”；广大农民追随新生的人民政权，奉献了几乎所有的剩余，这种剩余构筑了我国现代化起步的物质基础。当现代产业成功完成了“资本原始积累”，从而获得了自我发展的动力之时，“农业为工业提供积累”就不再“天经地义”，这种政策因“成功”变为“过时”，“工业反哺农业的时机到了”。比较世界各国发展的改革历程，从“农业向工业提供积累”向“工业反哺农业”的转变几乎是一种共性。因此，我们的政策也需要随之调整。新一届中央领导集体以“改变城乡二元结构”、“统筹城乡经济社会发展”的新发展观，用第六个“一号文件”，将“工业反哺农业”从理论上、政策上确定下来。
2、“工业反哺农业”的“抓手”，是“增加农民收入”。
“增加农民收入”的衡量标准，是农民的劳动力、资金和土地等要素投入到农业、农村和农村外各个领域时，能够获得与非农集团所拥有要素等同的收益。等量要素获得等量收益这一市场经济的精髓，或者全体人民各尽其能各得其所的状态，应该成为“工业反哺农业”要实现的终极目标。2004年“一号文件”的9个部分，都是围绕着让农民与非农集团“平起平坐”、让农民分享现代化起飞的繁荣而展开。而“多予、少取、放活”的政策，则覆盖了涉及农民增加收入的诸领域：粮食主产区农民和贫困人口，农民增加收入的农业内部、农村内部和农村外部各个领域，农民增加收入所必需的生产流通等经济基础设施，教育卫生等社会基础设施和制度基础设施等外部条件。这些构成了当前“农业新政”的架构。
农民工权益保护，由讨薪到寻求制度保障
1、2004年，农民工权益保护有新的突破。
2004年出现的“民工荒”现象，给长期以来津津乐道于劳动力低成本优势的企业及地方政府敲响了警钟，是对劳工工资市场价格扭曲的一种惩罚。它还将警示我们必须认真总结和汲取南美或南亚诸国经济发展当中的教训，以推动工业化和城市化更加健康地发展。
2004年，在农民工权益保护方面有新的突破。从国务院到各相关部委再到各地政府，纷纷出台规章制度，建立确保农民工按时拿到工钱的长效机制，保护农民工权益。
2、农民工权益保护难的根源在于农民工组织建设滞后。
实质上，农民工权益保护难的根源在于农民工组织建设滞后。农民工权益屡次受到侵害，相当重要的原因在于农民工是单个分散的，没有组织作为他们维权的载体与后盾，无法通过组织化的方式来维护自身利益，又缺乏其他利益诉求的渠道和手段。因此，要从根本上解决农民工权益保护问题，必须继续深化改革，实现由目前行政维权向组织维权和制度维权的转变。
土地管理制度改革成效显著，解决问题的根本在于赋予农民长期而有保障的土地使用权
1、严格土地管理，土地征用制度改革加快。
城市化要推进，工业要发展，对土地必然要有一个最基本的要求，应该满足这个需求。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。2004年，针对宏观经济运行中出现的突出矛盾和问题，国务院配合新一轮宏观调控，就严格土地管理出台了一系列政策措施。目前，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。如何既保障农民土地权益，又满足城市化、工业发展进程对土地的需要，是迫切需要探讨的重大课题。因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。
2、农村土地问题的根源在于农民缺乏对土地长期而又保障的使用权。
农村土地问题的根源在于现有土地产权制度安排上。目前，农民的土地承包经营权在一些地方还没有得到完全落实。从全国看，目前还有极少数村组没有开展第二轮土地承包，还有相当数量的农户没有领到土地承包经营权证书。随意终止或变更承包合同，以及以村规民约剥夺农村妇女土地承包经营权等问题还大量存在。土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计的依托。只有确定了土地财产权，才能让农民放心。土地财产权包括农民对土地的占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权。尽管经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。这说明农民拥有的土地承包权是一种不完整的产权。因此，应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。赋予农民物权性质的土地承包权，有助于从根本上解决现行土地产权关系中内含的不稳定性，增加国家对农民的产权保护。
农村金融体制改革，培育满足需求的竞争性的农村金融市场亟待突破
1、农村信用社改革走向深入。
2004年8月30日国务院召开深化农村信用社改革试点工作会议，在总结前一段试点工作的基础上，决定把北京等21个省区市作为进一步深化农村信用社改革试点单位，标志着农村信用社的改革实质上进入全面实施阶段。这次改革的总体要求是“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”。
但是，总的来看，目前推出的农村信用社改革方案只是一个目标有限的试点，它重点解决了中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，并没有解决农信社会性质的问题。农村信用社改革的实质是如何使改制后的农村信用社真正有积极性按商业模式运作。如何有效地深化我国农村信用社体制改革，依然是当前理论和实践中面临的重大问题。
2、深化农村金融体制改革的关键在于构建多元化的农村金融体系。
目前，农村金融体系的改革并没有完全跟上农村经济转型对银行服务不断增长的需求。商业金融在农村金融领域的功能趋于弱化。随着主要商业银行逐个退出农村，仅仅依靠农村信用社的贷款无法解决农户和乡镇企业所面临的资金短缺问题。下一步，要按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推行农村金融体制的整体改革。
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