盯住银行家是监管第一要务

　　本报驻京记者 庞瑞锋

　　有银行的地方，好像就不能排除丑闻，问题的差异在于，在一个监管制度、市场机制、市场约束、法律框架和立法制度完善的国家里，它发生的概率要小得多。

　　自3月中旬始，国内银行界最受震动的事件，莫过于中国建设银行原董事长张恩照辞职 事件。张被传出接受巨额贿赂，目前正在接受调查。张恩照事件的发生，似乎是最近银行业高官落马的一个继续。

　　最近三年多来，银行业改革风生水起，但其间也不断爆出大案和腐败丑闻。大案方面，稍早有中行开平支行大案，最近又有中行哈尔滨河松街支行大案。银行界高官自王雪冰落马之后，继之以朱小华、刘金宝等出事，现在又轮到了张恩照。

　　这些金融丑闻为什么会接二连三地发生，它将在多大程度上影响中国银行业，就这些问题，本报约请清华大学中国经济研究中心高级研究员王君先生进行访谈。王君先生曾长期在银行业监管一线工作，曾任中国人民银行稽核局副局长、监管一司副司长。目前，他还是世界银行高级金融专家。

　　金融腐败被发现和处置的概率还不够高

　　记者：和过去相比，最近数年，在银行业发生大案要案和高官落马的丑闻要频繁得多。你觉得暴露了目前的银行体系中存在着什么问题？

　　王君：从经济学的角度，还是腐败的成本和收益的问题。现在的问题是，作案预期的收入远大于预期的成本。从人性而言，每个人都有可能作案。作案被发现以后，虽然惩治的结果很严厉，比如可能会被判刑，甚至是死刑。

　　我认为，被发现的后果是严重的，但是被发现的概率和被处置的概率还不够高。处置大案要案，我们往往选择性执法，并没有真正做到发现一起，就调查一起，处理一起。国内并不是有一套自动按照一定规则的体系，而是要有人检举，经人批准后，才会调查。

　　既然调查并非遵循自动的程序，就会加剧作案人的侥幸心理。这还不单是银行监管的问题，而且是一个纪律和司法的问题。

　　记者：如果银行的监管体系足够完善，有没有可能让这些银行高官或基层员工没有以身试法的可能？

　　王君：那是不可能的。从中国到外国，在金融交易中，能够吃回扣、收受贿赂等，这样的机会是无所不在的。试图事先在制度上把所有的这些漏洞都补上，这是非常不现实的。

　　当然，有些漏洞，在技术上是可以解决的，有些则无法从根本上解决。比如说，如果银行行长可以向信贷部门隐性或者显性地施加影响，给他希望的人发放贷款，他照样在背后拿回扣。银行的各项程序、规章和制度，自有它的局限性。

　　在银行经营过程中，因为漏洞是大量的，因此它需要一个制约平衡，需要进行内部监控。至少我知道，中国银行业从1996年以来，一直通过监管者在做这些工作，关于内部监控的手册是很厚的，我做银行监管者的时候，都发过这种手册。

　　如果仅从各项规章上看，在国际上中国银行业并不落后，甚至有些方面过于严格。这些规章也许能预防一个出纳人员从抽屉里把现金拿走了，但是对于高层犯案，却制约不够。因为有些问题是不能通过技术性的手段来解决。

　　从制度上说，首先在用人上，银行系统沿袭的都是政府准公务员这套管理办法。主管部门按照选择政府官员的标准来任命的，而不是按照银行家的标准，选择真正有操守、有专业精神和能力的人。

　　其次，当这些人被选拔到银行高层的岗位后，现在的制度也不能保证他们能继续保持操守，提高能力。他们不是真正的银行家，没有职业银行家那种职业自豪感和职业操守。在这家银行做得不好，也许还可以换一家银行继续做。

　　这才是问题的根本。这些根本问题在事前不解决，银行出了事后，让银监会也无法事后再去监管。至少我始终坚持的，银行行长的产生，不能用政府官员任命的方式和标准。银行岗位的性质，决定了它需要在更广的范围内，用一个更清楚的标准来衡量。

　　银行行长发生问题是制度有问题

　　记者：一起银行大案发生后，监管部门和相关的银行都会发布一系列新规章和规定，试图提高银行业和该银行的风险管理和内部控制水平。但是这些急来抱佛脚之举，似乎并不能从根本上防止银行大案和丑闻的再次发生。从内部环境看，如果真要防范大案，杜绝金融业腐败，仅强调强化风险管理和内部控制的问题行吗？从已暴露出的问题看，目前还欠缺什么？

　　王君：暴露出来的问题不止一两个方面，而是大量的，给人感觉是很悲观的。现在发生一起大案或丑闻后，我们并没有从根本上寻找原因，以防止再发生这样的事情。

　　比如一个银行高官落马，他们个人承受结果，接受党纪或者法律的制裁。但是他们为什么会作案，以及当初对这些人的任命程序和方法上存在什么问题，并没有人去追究和反思，因此在制度上没有改善。因此，如果继任者再过若干年被发现同样的问题，一点不会奇怪。

　　一个银行的基层人员，违规经营，隐瞒不报等，造成大量的损失，这是一个内控问题。但是银行行长或董事长发生这样问题，就反映出深层次的制度问题，说明在银行高层任命上，在选择、标准、程序和方法上存在着根本问题。

　　西方发达国家的一些银行，对于继任者，一般都有一套产生的程序。有些是天然的继任者，比如前任的副手，董事会和主要的股东熟悉他，他也被证明为有能力有品格的人。如果没有合适的人选，他们有一套在全球寻找的机制，甚至为此成立一个专门委员会。一个操守和能力有问题的人是很难通过这样一套机制的筛选。

　　此外，把优秀的人选择到高层岗位上，如何激励他和监督他，这也是一个问题。在国有银行没有改革之前，老实说，这是非常大的问题。工资低得可怜，手中的权力大得无限，两者之间的差异太大，随时都会对他的操守和对他的行为产生影响。

　　从制度角度看，应该有一个合理工资的激励，至少让这个银行行长的收入能够使他本人和家人有一个体面和安全的生活，退休以后没有忧虑。怎么样才能选中一个好的行长，然后使他能够殚精竭虑做好工作，这在国内很少有人理解的。

　　记者：我们注意到，凡是银行发生的一些大案，基本上都是里应外合的结果。就目前的银行业监管水平而言，这类问题是不是最难解决？你觉得从制度层面看，它的难处何在？

　　王君：现在应该说，单人作案越来越困难，而且在制度上也是可以防范的。单独的一个会计、出纳、信贷员、信贷科长要作案比较困难，因为前、后台是分开的。

　　从监管角度，难的是对付团伙作案，这其中包括里应外合这种情况。他们把这些环节都勾结起来，这个就比较难以防范了。在国外，这也是比较难以对付的。所以，这又回到最初的问题，又与当初对人员选择标准和程序有关。

　　记者：与高官落马不同，这些银行大案一般发生在基层银行。大案发生后，目前有没有一种反向问责的机制，即追究上层领导的责任？

　　王君：我们现在的情形是，比如一个支行出了问题，就是支行的问题，它的上级省行以及总行没有任何人为此承担任何责任，这又是一个制度上的问题。

　　目前，银行监管者在处理与国有银行之间的关系时，似乎把自己摆到内部审计的位置上来，而不是一个超脱的监管者。在迄今为止的银行监管，无论是在业务，还是在对大案要案的处理上，都是局部的。

　　监管有一个重要原则，银行的董事会应最终为暴露出的问题负责。分支行出现了大案要案，应该追究到总行的制度、程序、内控、审计一系列的问题，其中包括用人、激励机制和内审机制等。银监会则应首先让银行董事会作出分析。如果弄不清楚，或者需要追查，要追查董事会的责任，包括要求整改，甚至高层辞职。目前，在中国的银行业，这些原则并不能真正得到执行。

　　银行监管者的第一要务是盯住董事会和管理层

　　记者：作为监管部门的中国银监会，应该加强哪些工作？

　　王君：现在的问题核心在于所有制和公司治理。在所有制和公司治理不解决好的情况下，银行监管者也是无能为力的。它作为监管者，所能做的是很有限的。

　　在中国，为一家银行选择合格的银行领导，不是监管者来决定。但是，在国外银行界有一个非常重要的原则，银行监管者对银行高层人选的任命，拥有否决权。

　　银行董事会在选择出备选人后，应上报给银行监管者。银行监管当局根据国际通用的准则，对报来的人进行人品与能力的测试，比如在美国联邦调查局看有没有犯罪记录，税务当局看有没有逃税记录，以及调查他的信用记录等。

　　现在的情况是，一个银行高官出事了，马上就任命了下一任。

　　所以，银监会实际上无法对董事长任职资格作出有异议的判断。这是制度的一个灰色地带。

　　但是银监会还是可以发挥大量的作用。在新的人选任命后，银行监管者第一要务就是盯住董事会和管理层。在随后的经营中，银行监管者可以对他的战略提出质询。如果不盯住高层，光从信贷科长、财务科长抓起，不会从根本上解决问题。

　　所谓以风险控制为基础的监管，就是对银行的公司治理、董事会的责任、管理层的质量这些作出评价。当然，现在的监管者要能做到这一条，它自身也需要有独立性，有很强的专业能力。

　　监管制度完善的国家对金融腐败的容忍度小

　　记者：目前中行和建行都在积极筹备上市。工行和农行也在准备。其他股份制商业银行也在积极进行准备。出现这种大案和丑闻，你觉得是否会对正在进行的上市工作产生影响？

　　王君：首先，我觉得一定是会有影响的。实际上，无论是中行，还是建行，如果它们将来要到纽约或香港上市，所在国或地区的监管当局，包括银行监管者和证券市场的监管者都会对这些问题极为关注的。

　　一个银行最高层发生问题，人家可能会有一系列质询，如所有者是谁、董事会如何选择激励和约束管理者、继任者如何等。这些问题没有满意的答复，他们是不会批准的。同样，中国的监管者如果从中获取教训，也应该对这些问题进行质询和审查。这些都意味着银行需要一段时间来调整和应对。

　　记者：和西方发达国家的银行业相比，我国的银行监管水平如何？主要差异何在？对于目前中国的银行业，他们有没有一些可资借鉴的经验？

　　王君：可以说一句带结论性的话，丑闻不仅仅在中国发生，也绝不仅仅在转轨国家发生，或者在发展中国家发生，应该说是全世界的现象，有银行的地方，好像就不能排除丑闻。

　　问题的差异在于，在一个监管制度、市场机制、市场约束、法律框架和立法制度完善的国家里，它发生的概率要小得多。其次，在这些国家，如果银行出了事以后，整个监管体系的容忍程度小。

　　王雪冰和张恩照都是因为涉及到境外的丑闻才被暴露出来。这说明，我们对于金融腐败、大案要案有很高的容忍度。在一个法治健全的社会里，应该是零容忍。

　　何谓零容忍？简单说，从监管角度，有些事情是绝对不能容忍的。只要出现不良苗头，应该毫不犹豫地将其清除出银行系统，不管他过去是功臣，还是出色的银行家。

　　我们现在的容忍度太宽了，这其中还包括我提到的选择性执法问题。

　　不过，现在银行有的交易活动是跨境的，已经不是孤立地局限在中国的银行和监管体系内。如果发生丑闻，所在国监管当局就有权利和义务对它进行监督和处置，以及情况通报。所以，在银行有跨境业务经营的情况下，大案要案被发现的概率比以往增加了，并且掩盖、拖延或者宽容的余地也缩小了，因为这是来自国际的压力和约束。

　　-背景　

　　张恩照事件

　　3月16日，中国建设银行宣布董事长张恩照因个人原因辞去职务，并同时宣布，由行长常振明代行董事长职位。翌日，中组部宣布任命中国人民银行副行长兼国家外汇管理局局长、中央汇金公司董事长郭树清出任中国建设银行党委书记。

　　在建设银行紧锣密鼓筹备上市之际，张恩照的突然去职引起广泛猜测。

　　根据3月21日出版的《财经》杂志报道，张恩照早于2004年12月9日已经被卷入一起国际诉讼。这一诉讼是由一家名叫Grace＆Digital Information Technology Co.LTD(下称G＆D)的公司提起的，美国著名金融IT服务供应商Fidelity National Financial(FNF)及旗下子公司FidelityInformationService(FIS)，以及张恩照被列为主要被告。

　　G＆D曾于2001年协助FIS向中国建设银行销售银行管理系统软件，但最终并未从FIS获得承诺中的巨额佣金，因此提起诉讼。

　　起诉书指控FIS向张恩照行贿超过100万美元，并通过注册于开曼岛的Prosten公司将贿金转账，这些行为违反了美国1977年《海外腐败行为法》，而张恩照等人的行为则构成蓄意干预合同实施；另外起诉书控告FNF和FIS合同违约，违反了诚信和公平交易原则。

　　目前，FNF等被告已就此案向法庭做出书面回复，否认绝大多数指控，但承认确有2002年5月邀请张恩照在加州卵石滩高尔夫球场会面。

　　卵石滩高尔夫球场是美国最昂贵的高尔夫球场，美国司法曾经有过先例，请政府官员到卵石滩高尔夫球场打高尔夫球会被判定贿赂。此案目前尚未进入开庭审理阶段。

　　张恩照生于1946年，山东莒县人，复旦大学金融管理专业毕业。1964年即加入中国人民建设银行上海市分行，2002年1月开始任中国建设银行行长、党委书记兼中国国际金融有限公司董事长。2004年中国建设银行成立50周年，张恩照则在中国建设银行工作了40年。

　　2004年12月，张恩照在中央电视台为“中国经济年度人物评选”所作的节目中，感慨地回顾40年的工作经历说，“我在建行当过见习生，当过学徒，也当过基础的拨款员，当过老师”，并且在谈到要把中国建设银行打造成中国最有价值的银行时表示要“不辱使命，全力以赴，兢兢业业，一步一个脚印，完成好使命”。

　　不过谁也没有想到，数月之后，张恩照事发。

　　-声音

　　惩治金融犯罪力度还不够大

　　搜狐财经记者：今年建行刚刚出现了两起比较大的事件：一是董事长张恩照去职，另外就是建行吉林省分行出现了另一起大案。我想请问一下胡书记，银监会在加强银行内部管理方面，是否有其他方面的举措？

　　胡怀邦(中国银监会纪委书记)：银行业这一段时间案件比较多，不论是建行还是中行的案件，其发生的原因是多方面的。国外好的银行，也会发生案件。

　　这些案件发生的原因，从改革和发展的层面来讲，是商业银行在落实科学发展观方面存在缺点，比如说片面追求规模，安全运行的责任制不到位。

　　在改革层面，我们银行业务的法人治理结构不完善，授权经营问责制没有建立起来，激励约束机制还存在缺陷。这些案件的发生暴露了商业银行内控的缺陷和内控监督的不力。

　　从法律环境讲我们在惩治打击金融犯罪方面力度也还不够大。比如说一些严重扰乱金融秩序的行为，只能定违规，而不能定犯罪。银监会去年以来已经采取了多种措施，主要是三个方面，出台了三个文件，加强商业银行的案件防范工作，而且最近还要出台一个加大防范操作风险力度的指导意见。(本文为胡怀邦在“2005中国金融形势预测、分析与展望专家年会”上的答记者问，夏英记录整理，未经审阅)