|
市场经济要求我国政府是“公共服务型”政府。我国建设社会主义市场经济已进行了二十年，为什么还未建设成“公共服务型”政府？其关键和难点究竟在哪里？我认为，难点在于我国政府既是“政治实体”职能履行者，又是“经济实体”职能的履行者。政府身份、职能的这种“两重性”，构成我国政府职能改革，从而国企改革的最大障碍。
“公共服务型”政府的职能与我国政府的特点
在西方国家，政府都是作为政治实体的存在形式，其经济实体（经济资源、资产、企业等）均掌握在私人手里，在私有制基础上建立市场经济。随着市场经济的发展，政府的经济职能也逐渐发展起来。作为政治实体的政府，其经济职能被概括为“经济性公共服务”职能，具体讲具有以下几种主要职能：一是提供公共产品和公共服务，这些是私人企业不宜承担或无力承担的；二是执行维护市场秩序，确保公平竞争；三是实施宏观经济调节；四是支持社会保障制度和提供一般福利设施。总之，市场经济中政府的经济职能集中到一点，就是替各行各业的企业，营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。
我国与西方国家不同，政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能。国家所有制实际是政府所有制。这个集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制。改革开放以前，在“政治实体”与“经济实体”合为一体的体制下，经济从属于政治，经济活动中等价交换的经营原则被非经营性的财政原则所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所扼杀和取代。于是在企业层面上，企业实行“统收统支”，失去了内在经济活动力而听命于上级指令。国家成为一个大企业而企业不过是一个小车间；在中央与地方的关系上，往往出现“诸侯经济”，中央不时地“放”和“收”，人们常囿于“一放就乱，一收就叫，一收就放”的恶性循环之中。计划经济的种种弊病，几乎概出于“政企不分”和“政经不分”，归根到底，可以说概出于政府兼有“政治实体”和“经济实体”二者双重身份集于一身的体制。
我国政府职能转变的关键
随着改革的深入推进，我国相继开拓出商品、货币、信贷、证券、资本市场，二十几年来已建立起社会主义市场经济体制框架，现在，改革进入攻坚阶段，却发现所有经济领域的体制瓶颈都聚焦于“政企不分”、“政经不分”上，即聚焦于政府的双重身份或职能上。
90年代我国为解决国企的“产权明晰”问题，在政企分开、建立公司治理结构方面进行了巨大努力。一些行业政府主管部门，已改为全国性行业总公司和大型国有控股公司；另一些行业主管部门改为行业性协会。可是，国有大公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力，分别由中央不同部门负责，但谁也不对投资效果、经营业绩负责，造成所有者“缺位”，使内部人控制有机可乘。成立国有资产管理委员会之后，情况有所改善，但企业仍无高层人事和投资的决策权，公司治理结构难以健全。例如，中国银行和建设银行已改成股份制商业银行而且正谋海外上市，据海外媒体报道，直接在纽约上市可能受阻而先在香港上市，据说由于银行负责人是由政府任命高官，不符合美国“SOX法案”和纽约证券交易所的严格管理条例。这表明，要完善公司治理结构，彻底实现政企分开，亟需解决政府兼有的“政治实体”和经济实体“的“两重身份”问题。
由于政府兼有两种身份，使各地方政府都在本地区营造了一个巨大的国有经济实体网，给宏观管理带来很多困难。例如许多地方政府作为“政治实体”手中掌管巨额财政资金，不去充分履行公共服务职能（如义务教育等），却去积极履行“经济实体”的职能，投资于一般竞争性行业（如房地产、汽车、钢铁、建材、娱乐业等）。这种财政软约束的资金往往掀起投资热，引发经济过热。改革开放以来我国五次实行宏观调控以平抑经济过热，其间各地政府的投资冲动都起了重要作用。上次（即第4次）宏观调控时，为了抑制地方政府的投资过热，中央不得不采取特别措施，即不仅派工作组到重点地区考察宏观调控政策落实情况，而且工作组成员中有来自组织部人员，兼考核各地领导班子。据说这项措施很奏效。而在这次投资热中，虽民营投资表现相当活跃，但也应看到，有些“民营”后面有来自政府的巨大支撑，“铁本”事件虽由民营企业家出面，但受处分的却是既作出决策而又毋需对此项目负责的8名地方政府官员和一名银行行长。以上可以看出他们与计划经济体制下“投资饥饿症”、“诸侯经济”的血缘关系，其根源还是在于政府的“双重”身份。
政府兼有“双重身份”还扭曲了我国金融市场。例如我国的企业债券市场便出现严重扭曲。本来，在成熟的市场经济中，政府等公共部门发行的债券跟公司企业发行的债券，乃属于不同的债券市场。可是目前我国由于担心地方政府滥发债券，《预算法》虽禁止地方政府发行债券，但许多地方政府及其附属机构多办起各种融资公司，以企业债券名义为地方政府筹集基础建设及某些经营性企业所需资金。据统计，1998－2000年我国发行的企业债券中，中央政府机构发行和担保的比重占40％以上，地方政府发行和担保的占20％以上，真正意义的企业债券仅占1／3。
可见，目前在微观层面和宏观层面上所出的种种矛盾与困境，追根溯源，均出自“政企不分”和“政经不分”，这一切均聚焦于政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的双重身份。这表明，经济改革已进入到解决深层次问题的新阶段，即要求解决政府职能与定位问题的攻坚阶段。我认为，政府职能的改革，是经济改革的深化与必需；没有政府职能的改革，不彻底解决“政企不分”、“政经不分”问题，若政府继续兼当‘裁判员’又当‘运动员’,则国企改革以及其他经济领域的改革就无法完成，“公共服务型”政府自然也不可能建成。
应该分清、分开作为“政治实体”的国家与作为“经济实体”的国家的不同职能
既然问题的症结，在于当前我国政府一身兼有两重身份，那么，就有必要把“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，使政府明确“政治实体”的定位，充分发挥“公共服务型”职能。
将“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，决不是要否定或切除掉国家作为“经济实体”的职能，否则，便是全盘私有化或中国式的“大拍卖”，那也就不成其为社会主义市场经济。我认为：必须把作为经济实体的国家跟作为政治实体的国家分开，具体讲，就是把作为政治实体的政府所属的提供公共产品与公共服务的国有企业，跟其它应属于国家经济实体的经营性的国有企业分开，分属两个相互独立的管理系统，因为它们虽同为国有企业，却是性质、职能截然不同的两类国企。
凡属从事提供公共产品或公共服务的国企，均体现了作为政治实体的政府的职能，应由政府举办。它们有以下特性：（1）它们的生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是为了把政府所辖地区铸造一个良好的投资环境，它一方面有明显的地方性，另一方面又是开放的，不仅面向本地国有企业和民营企业，而且也平等地面向外地的，甚至外国的各类企业；（2）它们的经营是非赢利性的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们的经济来源靠的是财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴。这类国有企业应该是各级政府所有制企业。我过去在文章中把这类国企称之为财政账户项目类企业；国外经验表明，这类企业大多由各级政府财政部门管辖。
其它属于经营性的国有企业，我过去在文章中把它称之为资本账户项目类国企。
上述财政账户项目类国企跟资本账户项目类国企，是两种职能和运行规则完全不同的国企，应当分属不同系统。前者财政账户项目类国企是政府所有制的国企，无疑应属政府财政部门管辖；后者资本账户项目类国企，则应属于与政府部门相独立的作为经济实体的国家管辖之内。后者统领所有经营性国有企业，在产权归属上或产权管理上可有中央与地方之分，但其基本职责是负责国有经济的战略性、结构性调整，国有企业的战略性重组和按照经营性原则经营国有资产，实现保值增值。只要各地经营性国有企业面向全国的产品市场和投资市场，哪里投资环境好就往哪里投资；只有各地政府都悉心于营造良好的投资环境，努力吸引来自各方的投资者，不仅热情招徕本地的国企和民企,而且同样热情地招徕外地的国企和民企及外企,以目前对待外资的热情和服务精神同样地对待本国本地的所有企业,这样,就会在出现一个全国统一大市场的同时，一个“公共服务型”政府便脱颖而出。
不过，要把作为经济实体国家的职能及其所属经营性国有企业从政府身上分离出来，难度确实很大。难在何处？
一难是体制创新难。要把“经济实体”职能从政府身上分离开来，就得在“公共服务型”政府身旁建立一个独立的国有经济实体系统。这没有现成模式可借鉴，需要我们在实践中探索，进行体制创新。
二难是冲破既得利益难。制度创新，肯定会冲击许多部门和单位既有的权力格局，会受到一些部门和单位为维护已有权力而进行的各种抵制。特别是由于法规的制订滞后于改革的进程，由于政企、政经已开始有所分开，但又未完全分开，这就给权钱交易、创租寻租活动创造了机会，可以在“改革”、“转制”等名义下大搞各种化公为私的勾当、贪污贿赂盛行，滋养出一批“权贵资本家”。严重的是：有些人在改革初期可能是积极的改革派，拥护搞市场经济，现在却担心完成“政企分开”会损害他们的既得利益，变成深化改革的阻力。这是值得我们警惕的。（来源：经济参考报）
| 
