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“非公经济36条”的出台让民企离公用事业蛋糕又近了一步，但“玻璃门”的存在，原有垄断企业的势力过大，公益性与商业性的矛盾，投资金额门槛过高，都让民企对这个领域可望而不可及。《民营经济报》记者日前专访了公用事业研究专家、北京天则经济研究所所长盛洪，对以上相关问题进行了探讨。
石油业38号文件违宪“36条”
虽然明确公用事业可以放开，但还有很多过去制订的其他行政法规，这些法规如果不取消就会继续发生作用，而“36条”只是国务院的一个行政文件而已，它的法律级别还不够。记者：“非公经济36条”已经明确了公用事业领域将向民营企业放开，但不少企业反映，目前这一领域存在“玻璃门”现象，即政策虽然放开，但真正操作起来还是困难重重，针对这一问题，“36条”还应作些什么完善？盛洪：“36条”虽然明确公用事业可以放开，但还有很多过去制订的其他行政法规，这些法规如果不取消就会继续发生作用，而“36条”只是国务院的一个行政文件而已，它的法律级别还不够，比如石油行业有个38号文件，规定石油的开采、炼制、销售由中石油、中石化经营，这个文件如果不废止，一般的民营企业就没办法进入。38号文件实际上是原经贸委起草的文件，国务院办公厅转发的一个通知，这是一个很低的法律级别，但它干的事情很大，保证了两个企业的垄断地位而禁止了其他所有企业进入，这样的规定在其他国家只有立法才能做到，而中国一纸行政文件就能做到。在我看来，38号文件本身就是违宪、越权的，但它就被执行了。要真正彻底解决问题，应该在法律上，尤其是宪法上明确。比如规定我们是社会主义市场经济。市场经济就是说一般的原则、一般的状态下市场是竞争的，如果觉得某个领域需要垄断的话必须特殊说明，经过特定程序。也就是说，在宪法的原则下，所有的企业都有进入垄断行业的权利，如果有特殊性，必须拿出充分的理由通过非常严格的程序立一个法，才能禁止别人进入。倒过来说，不是说允许民营企业或其他企业进入这个行业，应该说是恢复他们的正当权利、合法权利，那些限制进入的做法才是不合法的。
可“技术拆分”垄断延伸
电信领域有个“泰龙模式”，泰龙公司开发了一套软件，在小区的驻地网使用，打进小区的电话通过这个软件可以区分不同的电信公司，可以在小区内自由选择，这就切断了垄断的延伸。记者：但即使法律做了修改，有些领域民营企业还是进不去，比如铁路、电力、电信，他们的资源有特殊性。盛洪：你说得对，一些行业的技术性特点使在位的企业可以阻止别的企业进入，因为它是网络型的产业。比如电信、电力，如果垄断企业不让后来的企业进入它的网络，这个企业就进不了市场，所以它会更难一些，而且它会更无形一些。拿电信做例子，最大的问题在于企业对某一个环节进行垄断后，很容易把垄断延伸到上游或下游，比如地下电信管道可以一直通到小区，本来电话经营谁都可以竞争，但它如果不让别的企业使用自己的管道，它就能把管道的垄断延伸到家家户户。这个问题可能可以通过一些技术来解决。比如电信领域有个“泰龙模式”，泰龙公司开发了一套软件，在小区的驻地网使用，打进小区的电话通过这个软件可以区分不同的电信公司，可以在小区内自由选择，这就切断了垄断的延伸。还有一些做法也可以借鉴，比如北京、上海成立了专门的电信管道公司，所有公司都能租或买它的管道，但它自己不经营电信，这样把电信产业环节拆分开来，每一个环节都能自由竞争。
《反垄断法》意义重大
我们至今还没有实行这种做法是因为过去的体制问题，过去公用事业就是政府企业在做。记者：能不能通过立法解决这个问题，比如在《反垄断法》里规定某些资源不能垄断而必须共享？盛洪：应该可以，但《垄断法》可能不能规定得这么细，很多是在具体部门的法里规定的。美国就把石油天然气的上中下游全部切开，拥有油气田的不能拥有管道，拥有管道只能运输，不能销售，下游买气可以购买不同气田的气，实现了上中下游的充分竞争。而我们至今还没有实行这种做法是因为过去的体制问题，过去公用事业就是政府企业在做，比如石油天然气，上中下都是中石油中石化，近几年才开始在下游引进一些民营企业，但进入后逐渐出现问题，民营企业发现上游经常利用垄断地位来要挟他们，所以我们是建议中国是要朝这个方向去走。
中小企业可间接进入
小企业可以进行金融投资，不见得一下子就去投资实业。比如有个企业进入公用事业领域，而它是个上市公司，可以去购买一部分股权，这就等于介入了。记者：公用事业通常投资金额巨大，小企业根本投资不起，而大企业也要顾虑资金回笼慢的问题，怎样才能让企业真正享受到这块蛋糕？盛洪：这其实是个金融制度问题，小企业可以进行金融投资，不见得一下子就去投资实业。比如有个企业进入公用事业领域，而它是个上市公司，可以去购买一部分股权，这就等于介入了。还有就是怎么进行长线融资的问题，这需要金融制度的变革或金融工具的创新。应该说公用事业领域最适于金融创新，因为收益相对稳定，又属于自然垄断。比如管道燃气，提供的是基本服务，不能想象哪天市民不用了。而且如果一个地区谈下来，政府允许企业经营这个领域，基本上就没有什么竞争了。公用事业虽然回报率不高，但它是非常稳定和可靠的一种资产，这种资产做金融工具是特别好做的，因为风险很小，可能比房屋贷款还低，因为那还有房价波动问题。前几年国家开发银行就提出一种公用事业经营特许权质押贷款，现在更可以进行各种金融工具创新了。记者：公用事业常常具有公益性质，比如公园、公交等，政府必须保证市民的普遍福利，但企业是逐利的，这个矛盾怎么解决？盛洪：商业性和公益性其实可以呈现混合状态。政府的公益性要体现在和企业之间合约的一些特殊条款中，政府要对这部分公益性服务提供补贴，让企业赚钱。相对而言，政府给企业的补贴肯定比以前自己经营的支出少，因为在提供同等产品或服务情况下，企业的效率肯定比国企或事业单位更高。
政府管制能力待提高
公用事业领域是特殊领域，属于自然垄断或准公共物品领域，在这些领域里，市场是失灵的，所以必须有相应的政府管制，过去完全是计划经济那一套，所以政府部门根本不懂怎么进行管制。记者：据您的观察，除了我们刚才提到的那些问题，您认为目前民营企业投资公用事业领域还有些什么困难？盛洪：第一、市场准入问题。比如石油。第二、民企进入以后可能会碰到在位国有垄断企业对他们的打压。比如民办加油站，他们就处于不平等的竞争地位，中石油中石化两大集团有时给他们的批发油价还高于零售油价，出现倒挂现象。第三、政府违约。民企虽然进去投资了，但政府以各种理由改变当初提出的条件，公用事业通常投资都很大，一旦进入以后再有改变企业会很困难。第四、政府的管制能力不够。公用事业领域是特殊领域，属于自然垄断或准公共物品领域，在这些领域里，市场是失灵的，所以必须有相应的政府管制，比如市场进入管制、价格管制、普遍服务管制、质量和安全管制、资源管制等。而公用事业市场化在中国是很新的，过去完全是计划经济那一套，所以政府部门根本不懂怎么进行管制。比如定价问题，自然垄断行业的定价是门很深的学问，应该由政府来定，但政府不懂怎么定价，就可能定得很偏。政府如果管制不到位，民营企业进入这个行业就会出现些问题，包括民企本身的问题，比如提供不太好的质量，出现安全事故等等。但是政府的管制能力问题现在大家都很忽略，这实际上是对政府有了更高要求，涉及到官员的素质问题。记者 王素慧 叶红菱 施建（日京／编制）（来源：金羊网）
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