■ 今年《政府工作报告》提出的"双稳健"政策主要体现稳健精神,追求平稳运行,财政、货币政策选择的取向相同。

    ■ 双稳健政策的基本目的是,在实现短期总量平衡基础上,努力争取长期动态意义上的可持续增长,在进一步减少周期波动的同时,提高国民经济运行的质量和效率。

    ■ 从当前经济形势和未来发展趋势来看,下一步宏观调控的总体要求应该是:"稳定预期、保持景气、防控通胀和通缩",要将宏观经济政策的重心从目前以需求管理为主转变为短期需求管理与中期供给管理相结合方面来,采取财政货币政策"双稳健"组合。

    ■ 既防止信贷、投资和经济出现过度繁荣,又防止出现衰退和萧条,在就业不断增加、物价基本稳定和国际收支基本平衡基础上,实现经济平稳较快的增长,是今年和随后几年实施稳健货币政策取向和操作的基本目标。

    ■ 实施双稳健政策最根本的目的是要使经济保持平稳较快增长。"十一五"期间GDP的增长"走廊"按宽一点的要求,可以选择6%-10%；按窄一点的要求,可以考虑选择7%-9%。7%-9%还可以看成是政府对经济增长政策的"调控箱"。

什么是双稳健政策

    今年《政府工作报告》提出的"双稳健"有三个涵义,一是"稳",就是政策取向要保持平稳、稳重,不发生大的、急剧的变化；二是"健",就是政策操作要健康,要注意科学；三是稳健不单指一个,而是财政政策和货币政策两个都要稳健,都采取中性姿态。

    双稳健政策主要体现稳健精神,追求平稳运行,财政、货币政策选择的取向相同。尽管财政、货币政策内部的具体措施会有松紧交叉的搭配组合,但这种具体措施的交叉搭配,不影响它们在总体上的同向追求。双稳健政策的操作方式和手段更为中性、中庸,强调在经济周期变化的一定阶段宏观调控不得不走中间道路。就是说,财政、货币政策双稳健保持既不扩张、又不收缩的宏观调控总体姿态和意图。

    作为稳健政策的一种较为典型的形式,双稳健政策更为强调均衡、区间和微调这样三个基本的意识。双稳健政策首先追求短期总量平衡和结构协调,希望通过政策上的努力,缓解总供给和总需求之间不断出现的新矛盾,按照统筹兼顾思想,在城乡之间、区域之间、内外经济之间、产业之间以及各个经济利益集团之间,实现相对均衡和协调发展,进而使国民经济实现静态均衡。同时,又希望短期的政策取向和措施操作,不要与长期可持续发展相矛盾,不要给长期稳定增长设置障碍,短期宏观调控要为长期动态均衡做出贡献,在短期静态均衡和长期动态均衡之间形成良性互动。

    和整个稳健政策一样,双稳健政策在努力实现经济长期稳定增长目标时,倾向于区间选择,在一个经验形成的"走廊"或"政策调控箱"内实现稳定目标。通过观察和分析1978-2003年这25年的经济轨迹变化,可以发现中国经济实际上运行在几个重要的"走廊"内,这些"走廊"具有比较强的拉力作用,某一经济指标超越"走廊",出现"越轨"现象,就会有一股很强的力量在一定时间将其拉到"走廊"以内,然后继续运行。

    表现最为突出的经济走廊是:(1)经济增长走廊:GDP增长率为7%-10%,中值为8.5%左右。(2)物价走廊:CPI上涨率为1%-5%,中值为3%左右。(3)货币走廊: M1、 M2和信贷增长率为12%-20%,中值为15%左右。双稳健政策强调宏观调控下的经济指标要尽可能落在经验形成的"走廊"以内,上、下调控都不要突破"政策箱",不要越出"走廊",这就可以使经济保持持续稳定增长趋势,防止出现大起和大落。

    作为稳健政策的一种较为典型的形式,双稳健政策更为强调政策措施出台的时机、节奏、力度、频率和组合搭配的科学把握,更为强调"双向微调",就是根据国民经济景气变化的不同趋势或"风向",做出"逆风向"的向上或向下的微调。交叉搭配的组合模式,在政策姿态上体现为稳健,有一定的柔性,具有比较鲜明的相机抉择特征,可以提高政府宏观调控对现实变化的敏感反应度,更及时地解决经济运行过程中出现的一些苗头性问题,防患于未然,既防止"大起",又防止"大落",促使经济平稳较快增长。

为什么要实行双稳健政策

    从市场经济发展的历史进程来看,一国经济的运行、发展路径和轨迹不是完全线性的,而是有起伏变化的,所不同的只是有的经济体起伏波动大一些,有的经济体起伏波动小一些。如果一国的市场内在稳定器还没有真正建立起来,过多的政府直接干预就会加剧经济波动。而中国在上世纪90年代中期走出短缺后,市场内在稳定器逐渐形成,政府直接干预逐渐减少了。这是一个极为重要的经济背景变化,这个变化为实行双稳健政策提供了充分条件。实行双稳健政策也是经济周期发展到一定阶段的必然要求。

    数据显示,改革开放以来的中国经济运行和发展,表现出每隔10年一次的中周期波动(中波),目前处在从第三个中波的中间阶段,连续两年的经济增长速度在近25年的年平均增长9.4%附近。当经济运行和发展进入中波中期阶段的时候,执行短期平衡的财政、货币政策,应当适应周期阶段性变化的趋势,应当"更倾向于稳健、中性一些,尽可能不走‘双紧’的全面紧缩道路和‘双松’的全面扩张道路,而是在‘双紧’和‘双松’之间寻找灵活多样的政策组合,体现‘双稳健’精神。调控着力于避免大起大落,减少经济波动,尤其是避免强波震荡,在结构、质量和效益改进上做更多的文章,在突破‘七上八下’增长区间后,在快车道上‘稳中求进’"。

    实施财政、货币双稳健政策,既适应了经济周期阶段性变化的客观趋势,有其必然性；又符合宏观调控政策的主观追求,符合科学发展观的精神,有其必要性。在科学发展观指导下,提高驾驭市场经济的能力,对政府的基本要求是:要在加快创新宏观调控机制基础上,努力改善宏观调控决策,减少宏观调控政策失误,通过提高政策选择和操作的技巧、水平来提高宏观调控的质量和效果；要按照与时俱进的精神,对政策做出及时、有效的调整,使新阶段的短期平衡政策符合新阶段的现实和趋势变化的需要,特别是使政府投资和快速增长起来的社会投资之间保持一种良好的均衡、协调,减少政府投资对社会投资的"挤出效应"。在这种情况下提出实行双稳健政策,是非常必要的、及时的。

    双稳健政策的基本目的是,在实现短期总量平衡基础上,努力争取长期动态意义上的可持续增长,在进一步减少周期波动的同时,提高国民经济运行的质量和效率。

    如何实施双稳健政策呢?和所有反周期政策一样,双稳健政策也实行反向操作,只是反向操作的力度不大,调控动作的幅度较小,柔性度比较好,富有弹性和灵活性。双稳健政策下的调控力度虽小,但间隔时间比较短,操作频率比较高,用小调整代替大调整,以小波动防止大波动。就操作的时机而言,双稳健政策下的微调,无论是向上微调还是向下微调,都在时间上打提前量,用预调方式调控市场参与者的预期,调节经济指标变化的速率。

    双稳健政策不仅要完成总量平衡的任务,要尽可能拉长经济增长"平稳较快"的时间,同时也可以在推进宏观结构调整方面有更大作为,从而可以在总量平衡和结构调整相结合方面做更多的文章。同时,相对于其他政策组合而言,双稳健政策可以有更多时间和机会实行供给管理和需求管理相结合,实现短期均衡目标和长期均衡目标相统一,同时可以腾出时间和精力在体制改革上做更多的事情。由于面临的经济环境较为宽松,双稳健政策还可以在宏观调控与促进节能、节约原材料等方面的技术进步相协调方面获得更多的回旋空间和余地。

稳健的财政政策操作

    财政政策是政府进行宏观调控,实现经济总量平衡,促进结构调整和经济增长的基本手段之一。在经济周期的不同阶段,财政政策取向的选择是不同的。政府通常可采用"逆调节"措施,调节经济景气度,通过"削峰填谷"方式,在一定程度上熨平经济周期,减缓波动,防止大起大落,促使经济保持平稳较快增长。

    从内容和目的看,稳健财政政策追求基本的预算收支平衡,尽可能减少对市场运行的干扰,不主动刺激或收缩经济,既不追求膨胀效应,又不追求紧缩效应,努力维护总供求的内在均衡关系。财政政策取向的变化,从"积极"转到"稳健",既不继续"扩张",又不直接转到"从紧",采取"中性"姿态,也就是走中间道路。首要的意义是,要在实现短期财政平衡,从而为整个短期宏观经济平衡做出贡献的基础上,为减轻未来财政金融风险,促使经济实现长期动态均衡增长,拉长经济周期做出贡献。同时也意味着,这一次调整积极财政政策的重点是降低"积极度",而不是要取消财政政策的常规手段。

    从当前经济形势和未来发展趋势来看,下一步宏观调控的总体要求应该是:"稳定预期、保持景气、防控通胀和通缩",要将宏观经济政策的重心从目前以需求管理为主转变为短期需求管理与中期供给管理相结合方面来,采取财政货币政策"双稳健"组合。双稳健政策强调微调,保持政策操作的弹性和灵活性十分重要。同时,双稳健政策要求做到总量平衡和结构调整相结合,供给管理和需求管理相结合,以及实现短期均衡目标和长期均衡目标相统一,因此在稳健的财政政策基调下,各项操作措施要进行有机的搭配,确保短期的政策操作不给长期稳定增长设置障碍,实现短期静态均衡和长期动态均衡之间的良性互动。

    "双稳健"政策组合下的国债和财政支出政策如何操作呢?首先是适当缩小长期建设国债发行规模,实现国债投资"相应淡出",要注意长期建设国债规模的缩减要有一个"度",不是越少越好,更不是完全停止。可以在"转型"上做一些文章,就是建设国债多减一些,中央预算内建设资金投入增加一些。调整的一般原则是,当市场景气度上升时,政府的投资特别是长期建设国债规模就应当减少；当市场景气度下降时,政府的投资特别是长期建设国债规模就应当增加。长期建设国债投资方向的调整也十分必要,要以"有保有控"作为基本原则。稳健财政政策在赤字安排方面,可适当保持"有效赤字"规模。从防范财政风险和促进经济发展两方面的需要看,今后的"有效赤字区间"可设定为1.5%-2.5%,特殊情况下可放宽到不超过3%。对财政收入和税收的增长幅度,应控制在一定区间内。从多年的数据看,财政收入和税收增长"调控区间"定在15%-20%比较合适。

    稳健框架下的税收政策,要继续推进被实践证明行之有效的、具有"稳定经济和结构优化相结合"特点的"结构性减税"措施,以便一方面通过对税制的调整在长期中实现降低总体税负、调动微观主体积极性的目标,另一方面通过税制调整缓解经济运行中的总量失衡和结构矛盾。下一步税制改革措施主要包括:推进增值税转型；统一内外资企业所得税；调整进出口税率,开征燃油税,提高车辆购置税,缓解资源瓶颈；调整个人所得税、利息税,为稳定消费需求增长创造条件；降低股票交易印花税,促进资本市场稳定发展等。

稳健的货币政策操作

    和稳健财政政策一样,稳健货币政策也是进行宏观调控、实现经济总量平衡、促进结构调整和经济增长的基本手段之一。货币政策也可采用"逆调节"方式,通过调节经济景气的变化方向,起到熨平周期、减缓波动、防止大起大落、避免"过热"和"过冷"的循环往复、促使经济保持平稳较快增长的作用。稳健货币政策具有更大的弹性和灵活性,要和财政政策配合使用,在二者组合中,互相可以是同向的,也可以是不同向的,措施力度可以是均匀的,也可以是不均匀的。

    经过前一阶段的宏观调控,目前中国的宏观经济形势已经到了一个比较复杂和敏感的关口,经济运行既要缓解物价上涨和信贷资金紧张这种双重的短期压力,又要保持"稳中求进"的中期发展势头。在今后3-5年内,中国经济运行和发展存在过热与萧条两种风险,如果投资、工业增长进一步加速,就会出现信用过度膨胀的经济繁荣,而如果出现信用过度膨胀的经济繁荣,在一定的时滞之后,可能又会诱发衰退或萧条的经济风险。特别是在2008年奥运会和2010年世博会前后,存在这两种可能。因此,既防止信贷、投资和经济出现过度繁荣,又防止出现衰退和萧条,在就业不断增加、物价基本稳定和国际收支基本平衡基础上,实现经济平稳较快的增长,是今年和随后几年实施稳健货币政策取向和操作的基本目标。实施稳健的货币政策,要坚持"总体稳健、松紧适度、结构优化"原则,措施操作要注意"斟酌使用、协调配合",在时间上要注意连续性、稳定性与灵活性、应变性有机结合。

    "货币走廊"或"货币政策箱"是稳健货币政策重要的基本构架,也是均衡、区间和微调意识的制度保障,在财政政策为中性的条件下,这是有效实施稳健货币政策的关键。从历史趋势来看,1992-2003年经济增长率平均为9.3%,消费物价指数平均为6%,二者之和为15%, M2增长率为22.4%, M1增长率为19.6%,货币供应量增长率减经济增长率和物价上涨率之后的超额货币供应平均为7.1个百分点。考虑到中国经济的货币化过程仍然在继续之中,每年依然需要一定百分点的超额货币供应来支持完成货币化进程的需求,我们认为,未来3-5年可安排在12%-20%的中值附近,以17%左右为宜。贷款增长区间也应该以历史平均水平为基准,根据当年实际情况进行适当的微调。1990-2003年全部金融机构各项贷款增长率平均水平18.9%。2004年三季度全部金融机构各项贷款本外币并表余额同比增长13.7%,比1990-2003年平均水平低5个百分点,仅高于1999-2001年通货紧缩时期水平。今年贷款增长率也可以适当松动,今后3-5年调控目标以16%左右为宜。

    从周期趋势看,为了既防止出现高额通货膨胀,又避免通货紧缩,使CPI保持在1%-5%这样一个"价格调控箱"以内,最好使其保持在3%左右。为达此目标,应该灵活调控市场参数,比如利率调整,应根据经济景气变化方向进行微调,要注意上下弹性,尤其是在当年经济增长速度在9%左右时,向下调整力度不能太大,时间不能太久,短期调整要有长远一点的考虑,以避免陷入"奥运后萧条"。

双稳健政策下的总供求管理

    一、适度投资

    扩大内需是中国经济实现平稳较快增长的根本途径。在内需中,投资是最基本的组成部分。一般来讲,投资增长越快,经济增长也就越快,反之亦然。但投资增长总是有限度的。在实施双稳健政策时期,如何选择适度投资的发展模式更加重要。适度投资是指满足某些经济约束条件,符合经济全面、协调和可持续发展需要的投资,是既不出现过热,又不出现过冷,保持中性增长姿态,并与消费需求保持协调互动趋势的投资。

    和经济增长一样,投资增长的长期轨迹不是线性的,而是有起伏波动的。按照严格的适度投资观念,实际的年度投资增长应该围绕15%这样一个长期平均值上下波动。今后3-5年适度投资增长年度波动区间应是12%-18%。当然,在季度和月度的意义上,波动的区间会略微大一些。适度投资的政策导向,主题是"适度",核心是"均衡、协调",就是说,要按照适度和均衡协调发展精神,正确处理好城乡之间、地区之间、产业之间的投资关系,处理好投资(积累)与消费之间的关系,保证投资既较快增长,又不破坏各种必要的平衡关系。

    二、扩大消费

    不断扩大消费需求,提高人民生活水平,既是全面建设小康社会的必然要求,也是实施双稳健政策时期实现经济平稳较快增长的客观需要。现代发达国家的经验表明,健康的经济增长主要依靠消费拉动,消费是现代经济增长的主要源泉。全面建设小康社会这样一个以消费为主导的新型社会,要求改变消费增长滞后于投资增长的趋势,在投资保持适度稳定增长的前提下,在消费与投资之间形成新的协调、均衡关系。这就必然要求扩大消费需求,特别是扩大居民消费需求。

    扩大消费首要的政策途径是,在政府的经济管理和宏观调控中要突出消费的地位,更多地发挥扩大消费在扩大内需中的作用。可以考虑将最终消费率从2003年的53.6%提高到2010年的60%左右,全面建设小康社会后10年进一步提高到65%以上。在"十一五"规划统筹考虑主要经济指标之间的配比时,可以考虑,GDP年均增长8.5%左右,全社会固定资产投资年均增长15%左右,全社会消费品零售总额年均增长10%或更高的水平。

    三、产业协调发展

    产业协调发展是科学发展观的基本要求,也是双稳健政策在产业政策中的具体体现。第一、二、三产业之间,工业、农业和服务业之间,一般产业和基础产业之间,劳动密集型产业和资本、技术密集型产业之间,以及现代产业和传统产业之间,既要体现现代化的要求,促使代表未来趋势的产业优先发展,又要使各产业在互联、互动中保持协调发展的趋势。产业协调发展要求各产业的发展要保持互需互动、协调推进趋势,某些产业的繁荣发展不应当以牺牲其他产业为代价,避免出现长腿越长、短腿越短的非均衡产业发展格局,即使是代表现代化要求的产业,其优先发展也不能脱离实际,走盲目冒进的道路。产业协调发展不是平均发展,而是有一定程度的差别式发展。

    "农业稳国、工业强国、服务富国"战略,是一个适合中国国情的产业协调发展战略,也是一个稳妥可行的国家产业振兴战略。按照这个战略精神,中国未来的产业发展,就可以在稳定环境中,使工业化、服务化进程不间断地推进下去。

双稳健政策下的宏观经济政策目标

    一、均衡增长

    实施双稳健政策最根本的目的是要使经济保持平稳较快增长。一方面,经济增长不能过快、过热,又不能太慢、太冷,要有一个既使资源得到充分有效利用又不加剧资源和环境矛盾的适度快速增长；另一方面,这种快速增长应当是平稳、协调和可持续的,避免大起大落。我们把这种平稳较快增长叫做均衡增长。

    从动态角度看,均衡增长的基本性质是平稳,这种平稳表现为一种增长状态向另一种增长状态的渐进过渡。除了时间意义上的平稳外,均衡增长还体现为空间意义上的协调,即在城乡之间、地区之间、产业之间、各不同收入层之间,保持一种积极的和谐,尽管是有差别的,但差别被控制在机会均等的条件下,受经济和社会总体公平目标的约束。经济增长通常是非线性的。在年度意义上,实现经济的均衡增长,要有一个区间选择概念,确立短期增长"走廊"。

    "十一五"期间GDP的增长"走廊"多宽合适呢?按宽一点的要求,可以选择6%-10%；按窄一点的要求,可以考虑选择7%-9%。7%-9%还可以看成是政府对经济增长政策的"调控箱"。当经济达到或超过9%时,宏观调控就要偏紧一些,让经济不再加速,防止过热；当经济增长达到或跌破7%时,宏观调控就要偏松一些,让经济不再减速,防止过冷。

    二、积极就业

    积极就业政策是指在制定和实施宏观调控政策时要更为突出就业,要以实现充分有效的就业为宏观调控的主题,采取积极的政策措施,创造更多就业机会,提高总就业水平。

    在双稳健政策下,一方面要实现经济持续快速健康的增长,另一方面要实现就业的有效增长,逐步缓解因经济结构调整和体制转型带来的严重的失业问题。从政府规制的角度看,积极的就业政策主要体现在政府对劳动力市场的主动干预上。具体来说,包括鼓励发展劳动力密集型产业以创造更多的劳动力需求,通过发展正规教育、提供职业培训和劳动中介服务来影响劳动力供给水平和供给结构,通过立法的手段反对就业歧视,保证不同群体有公平的就业机会等。在双稳健条件下, 实施更加积极的就业政策, 形成全面扩大就业的总体思路,必须正确处理好五个关系,分别是发展经济和扩大就业的关系；经济结构调整和扩大就业的关系；深化改革和扩大就业的关系；城乡经济协调发展和扩大就业的关系；以及完善社会保障体系和扩大就业的关系。

    三、价格基本稳定

    稳健财政、货币政策在价格方面要实现的目标是维持价格总水平的基本稳定,既要防止出现过高的通货膨胀,又要防止出现通货紧缩。价格基本稳定中的"价格"指的是从宏观层面来把握的价格总水平；"基本稳定"指的是一种频繁波动、不断变化的状态和趋势,就是说,价格总水平存在一定的起伏波动。但波动的幅度不大,无论是上涨还是下降,居民可容忍,社会可承受。根据这个观念,参考国内外上个世纪90年代以来的数据,可以确立一个区间概念:中国未来5-10年大致可以定在CPI上涨1%-5%,其中,3%可以看成是自然通货膨胀率；1%为下限,属于转向通货紧缩的分水岭；5%为上限,是今后较长时期内通货膨胀的"警戒线"。月度、季度指标可能会比上述年度指标更有弹性一些。

    要实现价格基本稳定,应当实行市场调节和宏观调控相结合。在健全的市场调节机制和健全的宏观调控机制下,政府在履行宏观调控职能时,要注意与市场的分工,防止出现错位、越位和缺位的情况。为了有利于价格稳定,最重要的是对宏观经济运行进行"逆风向调节"。

    四、国际收支基本平衡

    稳健的国际收支政策应当是实现国际收支的"基本平衡"。这里的"基本平衡"就是既无赤字,又无过多盈余,在"略有赤字"和"略有盈余"中进行选择。对于"略有顺差"或"略有逆差"的规模应当多大,要根据具体情况来决定。基本的要求是,既要有足够的能力抵御外部不确定性带来的冲击,满足国内市场稳定的需要,又要满足国内经济发展的需要,"抗风险"和"保稳定"不能以牺牲"促发展"为代价。中国的实际需要决定了今后应该选择经常账户逆差、资本账户顺差的组合。

    按照稳健政策的精神,国际收支基本平衡并不要求外汇储备额不变,它可以有增减,但要注意这种增减对外汇储备存量的影响。要根据本国的情况,确定合理外汇储备规模水平。根据相关因素预测,近几年中国外汇储备应该保持在2500-3500亿美元这一区间范围内。

    双稳健政策主要考虑两点,一是择机推进汇率形成机制创新,逐步建立政府指导和市场调节相结合的汇率机制；二是即使采取释放升值压力的政策措施,也要强调稳妥、渐进,要用微调方式防止对出口、就业等造成过大冲击。汇率在改革和调整中保持市场平稳,也是双稳健政策的基本内容。