我国已经进入以工促农以城带乡的发展新阶段

　　大势观察 韩俊

　　胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在去年召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记又明确提出：我国现在总体 上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”的重要论断是对国际发展经验的精辟总结，是对我国经济发展阶段的科学判断，是具有重大现实意义和深远历史意义的重要论断，对于推动全党全社会站在全局的高度重视“三农”问题，从根本上解决好“三农”问题，必将产生极其重要的作用。

　　一、我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段

　　在传统的计划经济体制下，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡。虽然改革以来中国工农关系和城乡关系逐步改善，但农业和农村在资源和国民收入分配仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构仍未从根本上发生改变。

　　2005年中国的人均国内生产总值按当前汇率计算，估计会达到1400美元左右，农业与非农产业的产值结构大约为14∶86，农业与非农产业的就业结构大约为50∶50。城镇化水平为40％。综合上述四项指标，目前中国已进入了工业化的中期阶段。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。进入工业化中期阶段以后，工农关系的基本特征是，农业不再替工业发展提供积累，农业成为接受“补助”的部门，而不是受“挤压”的部门。根据国际经验，此阶段不同国家从各自国情出发，都采取相应措施，以工业反哺农业。2004年我国财政收入达到2．6万亿元。尽管现在农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了到了反哺农业、支持农村的实力。

　　工业化的中期阶段也是城镇化加快发展的时期。我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇人口。按照这一口径计算，2000年城镇化率为36．2％，2003年按照同一口径计算的城镇化率为40．53％。根据城镇化的一般规律，城镇化水平在30％—70％时期是城镇化加快发展的时期，一个国家的城镇化水平达到70％左右才能基本稳定。可以预见，未来20年，我国将处于城镇化加快发展时期。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年城镇化率将达到57％，城镇总人口8．28亿，比2002年增加3．26亿（包括城镇人口自然增长0．37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2．89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问题的难度陡然增大。推进城镇化是解决我国“三农”问题的根本出路。必须把推进城镇化与解决“三农”问题紧密结合，充分发挥城市对农村发展的带动作用。

　　二、以工促农，实质就是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民

　　1、“以税惠农”，让农民长期休养生息。就我们国家的财力来讲，已经具备了取消农业税的条件。中央曾提出要逐步统一城乡税制，应该认识到这是一个长期的政策目标，现在时机还不成熟，在取消农业税以后，不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，应该给农民一个长期休养生息的机会。“以税惠农”应该成为今后国家财政对农民支持的一项重要政策。

　　2、形成支农资金的稳定投入渠道。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度。政府新增财力的使用要大幅度向“三农”倾斜。按照建立公共财政体制的要求，要调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式。逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。充分利用ＷＴＯ的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。过去我国农业财政建设性资金中，用于大中型工程的比重较大，而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。这方面的建设往往主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，要将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。最近几年实施的农村沼气、乡村道路、节水灌溉、人畜饮水、农村水电、草场围栏等“六小工程”深受农民拥护，对改善农民基本生产条件和生活条件发挥了重要作用。在国债发行规模继续减少的情况下，要确保国债资金用于农村“六小工程”的规模基本保持稳定，并不断充实农村小型基础设施建设的内容。

　　3、加快实行免费义务教育。现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，即使这样，也应该清楚地看到，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，主要是把过去乡镇用于发放教师工资的资金上收到县财政，由县财政统一发放，这种做法对保障教师工资发放有明显的效果，但这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制后，学校公用经费依然严重不足，预算内补助虚列现象普遍，危房改造资金仍然存在较大的缺口。教育债务负担沉重，偿还难。要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，加大中央和省级财政的转移支付力度。从国际比较看，义务教育在各国都是作为公共财政最优先的项目之一。实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。亚洲绝大部分国家，包括人均ＧＤＰ只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该有能力在实行免费的农村义务教育方面走的更快些。在经济发达的省份，提倡各个省自主决策，全部免除农村义务教育阶段的学杂费和课本费。

　　4、改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。农村卫生事业虽然有所改善，但是医疗价格不断攀升，农民医疗负担重，有病看不起，因病致贫、因病返贫的现象很普遍。根据我们最近对全国100多个村庄的典型调查，农村住院分娩率和患病就诊率仍较低，有32％的婴儿是在家出生的，有78．6％的农村人口是在家死亡的。从调查看，医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负担。在全部调查农户中，医疗支出占消费性支出的8．5％，大病户家庭则占了30％左右。大病给农民的生活带来了沉重的负担。农民一次大病的平均花费7000多元。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年多的全部收入。重大传染病70％－80％是在农村。目前90％以上的农民属于自费医疗群体。新型合作医疗的保障水平还很低，平均补偿比例仅为30％，即使农民参加了新型合作医疗，还远远不能解决因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，政府农村卫生投入严重不足。1998－2002年，政府农村卫生资金投入总量由110．34亿元增长为151．16亿元。同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重由1．02％下降为0．69％。国务院已经提出，到2010年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，农民人人享有初级卫生保健，卫生服务水平进一步提高，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。实现这一目标，中央和地方政府都要进一步增加对农村公共卫生体系的投入。当前，特别需要认真研究如何完善新型合作医疗的相关政策。新型合作医疗的保障水平还很低，严格讲，只能说是一种低水平的互助制度。财政对新型合作医疗发展支持的力度还很小，用每人每年30元的合作医疗基金还远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。农村新型合作医疗以大病统筹为主，由于患大病的概率相对较低，这就意味着大多数参加者从这一制度中的受益是非常有限的。新型农村合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数人的基本卫生需要。农民看病难、医疗费用高是当前农村社会发展中一个迫切需要解决的问题。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度，近期内，建立农村医疗救助制度，应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，对于确实贫困的农民，政府应减免他们每年上缴的大病统筹费，使这部分人看得起病，用得起药。

　　5、完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。对这些丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度。要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在有条件的地区，建立和完善农村社会养老保险制度。

　　三、以城带乡，实质就是为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境

　　现阶段农村劳动力外出就业主要是以向城镇转移为主，向城镇转移劳动力占农村劳动力外出就业总量的比重约在70－80％的水平上；转移到大城市的占到了30％以上。2003年，如果将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇人口，依此统计农村人口为7．69亿人，但以户口身份统计的乡村人口却是9．38亿人，两者相差1．69亿人。根据第五次人口普查的结果，我国农民工占二、三产业就业人口的比重已经高达46．5％，占第二产业就业人员的57．6％，占建筑行业就业人员的80％。进城务工就业农民这么大的一个群体，尽管他们中许多人已经在城市居住和工作了很多年，给当地经济社会发展做出了贡献，但由于收入低，无法实现在城镇买房定居的愿望，长期处于流动状态，很难成为稳定的城市居民。

　　统筹城乡发展，形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高。

　　1、要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道。取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁，平等竞争。取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续。从实际情况看，这种专门面向农民工的就业证卡，基本上已丧失了管理和服务的实际意义，大多演变成以管理之名，行收费之实。为外出或外来务工人员提供经营性服务的收费必须符合“自愿、有偿”的原则。坚决纠正各种对外出或外来务工人员强行服务、强制收费的行为。

　　2、要依法保护进城务工农民的合法权益，提高农民的就业能力。相当一部分进城务工就业农民没有签定劳动合同的现象非常普遍。应当把进城务工农民纳入《劳动法》实施范围，制定相应的《劳动法》实施细则，在法律上规范劳动关系，加强农民工合法权益的保护。工伤保险制度是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目。国务院颁布的《工伤保险条例》扩大了保障范围，将农民工包括在内，这个《条例》的实施，将使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。要制定具体的实施办法，认真做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。我国农村职业教育薄弱，农村大部分没有继续升学的初、高中毕业生，由于没有接受过职业教育，就业竞争力不强。面对局部地区出现的“民工荒”，要高度重视加强农村劳动力培训，通过培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，增强农民进城的素质能力。要将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，增加各级政府用于劳动力培训的投入。要有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。

　　3、积极探索多种形式，解决城市农民工的社会保障问题。进城务工就业农民具有很大的流动性，农民工社会保障应按照他们的实际需求分层次、逐步推进。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签定劳动合同的劳动者，可逐步纳入城市社会保障的范围。由于各地社保标准不一，农民工在跨省、跨县市流动就业时，社会保险转移的可操作性很差。应制定相应的政策解决这一问题。

　　4、要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要，应该有效服务于全社会。城市政府应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，应把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。要进一步放宽农民进入大中城市城就业和定居的条件。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，应给予办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农村居民在城镇落户后，在子女就学、公共卫生、社会保障等方面应享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。

　　（作者单位：国务院发展研究中心农村经济部）

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