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为举办2008年北京残疾人奥运会而建设中的北京残疾人奥运会训练中心，不仅将成为体现中国奥运精神和人文关怀的一个平台，同时也将成为政府投资项目管理体制改革的一个“试管”。一项被称为“代建制”新的管理方法被越来越多地运用到政府投资项目之中。这项制度的推广旨在改变过去政府投资项目建设中存在的一些弊端。而北京残疾人奥运会训练中心成为第一批中央“代建制”项目试点之一。政府投资项目实行“代建制”，就是指政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目建设实施，严格控制项目投资、质量
和工期，竣工验收后移交给使用单位的制度。有专家估计，这意味着大约每年6000亿元的政府投资将会面临变革。据悉，《中央预算内投资项目“代建制”试点办法》（以下简称“中央代建办法”）也正在紧锣密鼓地制定之中，中央投资的试点经验将有助于完善这一制度。事实上，各地也在纷纷出台代建制的管理办法，来规范和发展政府投资项目建设。
地方先行
去年7月，中国出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称“决定”）就明确提出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此前，政府投资项目的管理体制基本沿用了计划经济体制下的传统管理模式，由项目使用单位组建“项目建设单位”，负责项目实施管理。往往由于缺乏经验和专家队伍，加之利益驱动，极易造成政府投资项目的“三超”和“三低”（低水平、低质量、低效益），同时还容易滋生腐败。中国工程咨询协会政策研究室主任邱全宁对《财经时报》指出，用“代建制”替代传统的使用单位“自建制”，一是通过专业化提高政府投资项目管理水平，二是凭借代建单位的独立性，可以有效地杜绝使用单位为自身利益千方百计提高建设标准、增加建设内容，从而引起“超概算”的现象。事实上，“代建制”只是中国的一种称呼，并不是新事物，美、法、日等国早有类似的做法。在去年国家实行投资体制改革，要求对非经营性政府投资项目推行“代建制”之前，地方各省市已经进行了大量的代建制探索和尝试。早在上世纪末，安徽省对政府投资项目建设进行改革，探索实施代建制。1998年，成立了安徽省公益性项目建设管理中心。在深圳，政府投资项目管理体制的多种尝试也在进行中，并借鉴香港模式，设立深圳市建筑工务署，推行代建制。随后，代建制如雨后春笋，在湖北、贵州、成都、上海、重庆、北京等许多省市纷纷推行。中国推行投资新政，代建制在各地获得更大的发展。当前，中央投资项目的代建制试点也正在积极的酝酿和进行之中。
模式之争
邱全宁对《财经时报》指出，当前“代建制”的模式主要有两种：一是成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性机构；二是由政府通过招标方式选择专业性项目管理公司。后者还可以分为选定有限的代建机构和公开招标选定代建机构。目前，关于代建制的推行，以哪种模式为主还存有争议。有专家认为，政府投资项目的代建机构应以事业性管理机构为主，以商业性建设管理机构为辅。持有这一观点的人认为，事业性管理机构不以营利为目的，且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。此外，事业性管理机构作为非营利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出。这对处于高速发展、需要大量投资建设的中国政府来说极为重要。有专家指出，当前实行政府投资项目代建制的地区（城市），绝大多数选择了组建事业性管理机构，有的地区则先成立了企业性代建机构，后又将其改为事业单位，如深圳市宝安区于1994年成立“城市建设投资公司”作为代建机构，后又于2003年将其改组为事业性质的建设工务局。但邱全宁认为，成立事业性代建机构并非《国务院关于投资体制改革的决定》的本意，通过公开招标来选定专业性项目管理公司这一模式，意义在于引入市场机制和充分利用社会上的专业资源。两种模式孰优孰劣，应由数据和事实来说话。在政府投资项目建设管理的实际运作过程中，政府投资主体已经给项目建设的管理机构支出相应的费用。实际上，政府投资项目的建设管理只有通过竞争机制，才能真正使得具有实力的和专业资质的项目建设管理公司脱颖而出，来提高政府投资主体的效益；同时，竞争才会降价，为政府投资减少项目投资的预算支出。这一观点也得到了国家发改委投资研究所王元京的认同。他对《财经时报》同时指出，代建制的推行实际上是对政府投资项目的各方通过合同约定，进行法律意义的权责划分。
监管机构
但有关专家对《财经时报》指出，当前代建制并不是十全十美，两种模式也各有缺陷。政府投资项目的事业性管理机构，容易滋生权力寻租，导致项目腐败，而且仍然会受制于上级政府领导的干预，并不能保证从根本上解决政府投资的问题。通过招标选择项目建设管理机构这一模式，在面临大量项目的招标、签约和协调中，任务十分繁重，难以应付。2004年，中国工程咨询协会曾对各地代建制的推行情况进行调研，发现存在的主要问题就是缺乏法律支撑。随着代建制的推行和发展，政府投资项目的事业性管理机构和商业性管理机构就需要进行相应的规范。日前，国家发改委会同建设部等七部委联合出台《工程建设项目货物招标投标办法》。有关人士指出，这在一定程度上对政府投资项目“代建制”操作进行规范。2月16日，国务院总理温家宝在第三次廉政工作会议上也强调，要健全政府投资监管制度。完善政府投资项目决策机制，实行政府投资项目公示制度和公开招投标制度，建立政府投资后评价制度和投资责任追究制度。要强化对交通、城建等重点领域及重点项目的监管。邱全宁认为，从政府层面看，代建制的具体操作涉及大量的商务安排，例如招标选择代建机构、谈判签约、履约监督，特别是政府资金安全性的监督等等。为此，成立一个代表政府行使上述职能的专门机构可能是必要的，这种机构可以叫做“代建项目管理中心”。
推而广之
邱全宁对《财经时报》表示，国家将可能不会制定全国统一的代建制法规，目前的做法是边试点、边总结，在此基础上提出“关于代建制管理的指导意见”。按照他的理解，这样做的目的，一是考虑代建制在中国尚属新生事物，还需要继续探索；二是一些地方推行代建制已经走在前面，应该允许它们具有一定自由，结合实际情况进行探索和创新。另一方面，水利和交通等公共设施领域的项目建设，具有较强的专业性，并已经在长期实践和改革中逐渐形成了一套符合自身规律的建设管理模式，对这类项目仓猝实行代建制可能并不合时宜。故而在这次国务院关于投资体制改革的决定中，对非经营性政府投资项目提出的是“推行”代建制而不是“实行”代建制。事实上，代建制作为一种项目管理服务模式，不仅适用于非经营性政府投资项目，也对民间的商业投资项目建设管理推广意义。在更为广阔的领域推行代建制为众多专家所认同。在王元京看来，代建制的推行将政府投资引入了投资改革领域，本质是资源的政府投资、民间生产、社会消费关系。因此，从长远来看，代建制对政府投资并不局限于非经营性建设项目，还可以涵盖其他领域，甚至包括政府的某些职能。邱全宁也认为，政府项目在更大范围推行代建制可能是未来的一种发展趋势。邱全宁介绍，在英国、澳大利亚等发达国家，政府项目外包是非常通行的，每年政府都有大量的项目通过外包来完成。中国工程咨询协会在与国际同行介绍中国的政府投资项目代建制时就是译为“外包”。
作者：钟华
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