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李文钊
“乡镇改革是一个持续但却无法深入的工作。从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少”。这是国务院发展研究中心研究员赵树凯对乡镇机构改革的总体评价，也是作者进行实地调查后得出的上述结论。（《中国经营报》2月19日，《新京报》2月20日）
对此，赵树凯将乡镇改革困境的原因归结为三个方面，即社会稳定的约束，上级机关的限制，乡镇自身扩张的冲动。应该说，这几方面因素都是导致乡镇改革文字游戏的表面原因和直接原因。不过，这些因素背后的原因和作用机理，作者并没有进行探讨。而事实上正是导致这些因素背后的作用机制，使得乡镇改革困境存在某种必然性，也使得乡镇改革无法深入。而对这些隐藏背后的作用机制和工作原理的了解，不仅可以解开乡镇改革困境的谜底，而且还可以对更高层次政府改革提供经验和教训。
乡镇改革大多是政府的自身革命和内部革命，这种改革必然以“道德人”和“信息充分”作为前提假设，而一旦现实偏离了这些假设，就可能导致机构改革失败，这是乡镇改革困境的政治逻辑。
乡镇改革是由乡镇政府自身进行的改革，是一场自我革命。很显然，这需要乡镇领导人拥有很高的政治觉悟和公共品质，才有可能真正实现改革。乡镇改革是由县政府指导下的改革，是行政组织系统的内部改革。很显然，这需要县政府自身具备足够的“信息优势”，才可能监督和指导乡镇改革。
改革本质是一种利益调整，乡镇改革意味着一部分人的利益要受到损害。作为改革的主持者，乡镇领导人需要满足两个方面的利益诉求，一是被改革者利益诉求，即希望在改革中利益损失最小化；一是上级领导的利益诉求，即希望能够坚定地实施改革方案，以实现自身政绩。面对这两种利益诉求，改革者很显然不愿意得罪任何一方，以增加自身的政治敌人。最优选择自然是机构改革文字游戏和人事假帐，机构减少以满足上级政府的利益，开支增加以满足被改革者的利益。
其实，这种内部改革和自我改革之所以不能够成功，关键是它违背了人类社会的“自然正义”原则，即任何人都不能够成为自己的法官。行政机关自身成为行政改革的主导者，本身就是违反了“自然正义”原则，其失败必然不可避免。
而乡镇改革者之所以能够满足两种利益诉求，主要原因在于政府财政的软约束和无约束，这是乡镇改革困境的经济逻辑。
我们都知道，在无约束和限制的情况下，一个人花费自己的钱，给自己办事，既节约又有效果；一个人花费自己的钱，给别人办事，节约但无效果；一个人花费别人的钱，给自己办事，有效果但无节约；一个人花费别人的钱，给别人办事，既无效果也无节约。改革者应用财政满足两种利益诉求，属于花费别人的钱，给别人办事，在缺乏约束的情况下，自然既无效果也不节约。政府机构减少了，但政府开支增加的现象也就不难理解。
其实，在西方国家，政府改革与财政改革总是联系在一起的。而西方议会争取的权力首先是预算控制权，拥有了预算控制权，也就拥有了对政府的最终控制权。同样，政府改革要获得真正成功，必然同财政改革同步进行，必须以财政改革为基础，必须从行政性财政向公共财政转变。
按照我们的花费原理，最节约和最有效果的花费方式，应该是花费自己的钱给自己办事。很显然，在政府改革和政府财政方面，纳税人作为政府财政的出资者，应该拥有对政府财政的控制权，这样也才可能避免政府财政的浪费和软约束。
这样看来，走出乡镇改革困境，就需要避免乡镇改革背后的机制困境，利用新的政治经济逻辑取代旧的政治经济逻辑。在政治方面，避免行政机关进行内部改革和自我改革，需要重新树立人大和民众在政府行政改革的任用和地位；在经济方面，避免行政机关财政的软约束和无约束，需要重新树立纳税人意识和人大对政府财政的控制。
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