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林华
燃油税改革方案拖了数年仍无法实施，让我们看到了没有恰当的立法与决策程序，优良的改革就可能被耽误
燃油税改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制
定改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，是否让各方充分表达自己的诉求，并在最终的方案中，力求各方利益的平衡
似乎已被淡忘的燃油税改革再度风生水起。然而，来自权威部门的另一种声音是：燃油税何时开征未有定论。
有关专家表示，有人认为燃油税方案还未出台，是因为当前的油价较高。但是，真正的问题是税务、公路部门利益的重新分配，而油价仅仅是用来掩盖部门利益之争的幌子。因此，燃油税的开征考验着政府机构的协调智慧。
税务总局难以平衡各方利益
按照财政部内部的思路，今年年底前，将两税合并与燃油税一并推出；由于两税合并要降低内资企业所得税税率，势必导致财政减收，而开征燃油税，即使按不增加纳税人负担的思路，也意味着养路费及通行费等将转变为税收。这样一减一补，也符合既不增税也不减税的设想。
然而，这仅仅是财政部的内部设想，而燃油价格归国家发改委管，开征燃油税肯定会使油价上涨，所以，年内推出燃油税，恐怕还要看国家发改委的“脸色”；同时，在过去几年中，交通部也一直在对燃油税进行研究和跟踪。实际上，2000年前后燃油税推出功亏一篑，也与当时需要安置27万路桥收费人员有很大关系，那之前，税务部门提出要接收12万人，没料到一下子多出了15万。
专家表示，燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车消费等许多行业，涉及公路养护、能源开发、交通工具管理等多个行政部门，太过复杂。所以，由国家税务总局出台燃油税方案，可能会招致许多非议。如果国家税务总局将有关方案上报国务院，并且由国务院颁布有关的部门规章强制执行，那么，虽然可以在行政机关内部协调立场，但又未必会得到广大消费者的认可。总之，在改革程序尚需讨论的前提下，每一项改革措施都将会引起社会的广泛影响，要想好才能走。
这样，一项被人们普遍认为利大于弊的改革措施，却可以一拖数年，迄今仍然在等待时机，这或许体现了立法与决策的审慎。但审慎并不等于没有道理地拖延。拖延的主要原因恐怕在于，如何平衡上述各项难题中所隐藏的各方利益。
燃油税改革，首先会影响到不同政府部门间的利益格局。比如：公路养护部门将无法直接得到养路费，只能找税务部门要养路费；在税务部门内部，地税与国税的收入也会有升有降；当然，农业管理部门、建筑、电力等部门也想维护本行业利益；在燃油生产、销售行业，各企业的利益也会受到影响。平衡如此众多互不协调甚至直接冲突的部门利益，显然超出了税务总局的能力范围。
然而，近几年来，关于燃油税改革似乎一直是税务总局唱主角，至多不过是行政机关之间互相协调。这种内部协调有好处，但也有弊端。究竟各方面持有什么立场，因为什么理由支持或反对燃油税，外界不得而知，民众无从判断各个部门所持的理由是否合理正当。恐怕正是由于缺乏外部监督，才导致协调的过程效率低下，一拖再拖，议而不决。
同时，燃油税改革涉及数亿人的利益，不同类型的消费者，其间的得失将各不相同。而根据法治财政的基本原则，税制改革应当征得纳税人或他们的代表的同意。仅由税务部门自行决定一项税制，或仅靠行政协调出台一项如此重要的税制改革方案，可能不利于顺畅地实施该方案。
让各方诉求公开表达
几乎所有人都承认，实行燃油税改革，总体而言利大于弊。因为，它体现了公平原则，可以抑制公路乱收费，也可以在一定程度上引导民众节能，甚至可以解决屡禁不止、愈演愈烈的货运车辆严重超载问题。既然如此，明智的做法就是在经过缜密筹备之后，推出这项改革措施。事实上，海南也已进行了燃油税改革尝试，这无疑为全国推出这项改革措施提供了有益的经验教训。
燃油税改革方案拖了数年仍无法实施，让我们看到了没有恰当的立法与决策程序，优良的改革就可能被耽误。燃油税改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，是否让各方充分表达自己的诉求，并在最终的方案中，力求各方利益的平衡。
中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓表示，按照初步改革方案，开征燃油税是将养路费等交通规费改为征税，即在现行汽油和柴油价格的基础上增加税收部分，同时有条件地取消部分路桥收费。初步意见是每升汽油增加1.15元左右税收，每升柴油增加0.95元左右税收。但这会使得整个燃油市场价格上扬，令消费者尤其是非汽车用油消费者难以接受。
刘桓分析，利益格局调整是燃油税改革的另一个难点。现有路桥收费是由公路监管部门收取的，收费所得中相当一部分要归入地方政府；一些地方路桥更是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，势必影响地方政府利益，同时也会影响投资者的投资回报。
从上世纪末就进行税费改革研究的国家税务总局税收研究所研究员张培森表示，原来的设计方案是在燃油批发环节征收，但现在全国93％以上的加油站已经安装了税控机，在零售环节征收燃油税已经具备条件。
刘桓说，税制本身很简单，技术上有各种完整的体系和备用方案，相关问题的复杂程度远远大于税制设计。现在只待决策高层最后拍板。
分析人士表示，关于各方利益协调问题，燃油税是共享税，可以由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例；其次是使用一揽子解决方案确定不同地区的征收额度：在统计各地近几年养路费征收量和油品销售额的基础上，计算出各地占全国总量的综合比例，以各地占比乘以燃油税总收入的地方分成数，即得出各地的实际分成数。中央部分由财政部在农业、交通、税务、海关等部门进行分配。为避免中央侵占地方收入，中央与地方的燃油税收入分配以季度结算为宜。农业占比以各地的粮食产量为权重，交通部门的分成收入用于公路管理支出，海关用于缉私支出，税务用于征管费用。
对于不同行业用油平衡问题，分析人士认为，农业、船舶、航空、建筑工地车辆、发电及其他非公路运输车辆用油，必须跳出补贴经济思路。补贴抑制市场机制作用的发挥：用油越多补贴越多，浪费就越大。其实，燃油税征收导致的燃油涨价从而抬高的生产成本是可转嫁的———通过提高产品销售价格转嫁新增成本天经地义。但可以例外处理的是，鉴于粮食在国计民生中的重要地位以及用油成本转嫁给粮食生产可能造成的伤害，可从农业用油燃油税收入中提取一定比例给予农民适当补贴。这个比例应是经测算的过去几年农业用油占整个油品供应的比例。
油价高不应成为借口
至于国际原油价格，分析人士认为，油价居高不下不应是推迟燃油税出台的理由。油价高说明油源供应紧缺，紧缺下需要节约用油，厉行节油则需要提高油价，燃油税改革有利于节油。油价的上涨不仅不应是燃油税改革的阻力，反而应是推进改革的动力、是改革的有效契机。有观点认为现在油价处于高位，但从长远看，不要说等待油价回落到7年前水平，就是回落到3年前水平也已经不可能。现在已经到了需要尽快动用价格杠杆、结合税收手段对燃油供应乃至整个经济结构进行调节的时候了。这是运用市场机制配置资源的客观要求。“可以肯定的是，开征燃油税会引发某些问题，但不开征问题更多，问题越积累越难办。利弊相权，应该尽快推进燃油税改革。”
一位参加过燃油税方案讨论的专家也强调，原油价格本身不是燃油税出台与否的决定因素，高价时出台燃油税才是对的。从这两个角度说，油价不是燃油税出台的制约，越是油价高位越应该出台燃油税。
综上所述，开征燃油税是关系到国民经济的方方面面的一项系统工程，可以说是“牵一发而动全身”，但随着市场经济步伐的加快，宏观经济形势的改善，人们有理由相信，用不了多久，燃油税一定能够取得突破性的进展！
《国际金融报》 (2005年02月18日 第六版)
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