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欧元问世以来 , 已经在国际债券市场上赢得了一席之地 , 越来越多的企业、个人开始尝试在国际交易中使用欧元定价、结算,但对欧元稳定性的疑虑始终妨碍着更多的人采用欧元。近两年来,围绕《稳定与增长公约》所发生的争论已经成为影响欧元稳定的最大制度性不确定因素之一。
1 月 18 日 , 欧洲联盟财政部长理事会就改革欧盟《稳定与增长条约》进行了讨论
, 并接近达成政治上的一致。人们期待,在财政政策约束下 , 欧元最终获得所有必须的稳定要素。
一、欧元区是否需要财政约束
欧洲经济货币联盟 (即今天的欧元区) 是否需要财政约束？早在 20 世纪 70 年代,当单一欧洲货币还只是学者和部分政治家纸面上的构想时,围绕这个问题的争论就开始了。以单一货币和内部统一大市场为标志的欧洲经济货币联盟一旦投入运行,货币政策、尤其是汇率政策的决策与执行权力将转入具有高度独立性的欧洲中央银行手中,财政政策成为欧洲经济货币联盟成员国政府唯一可以相机决策灵活运用的宏观经济调节工具,如何有效发挥财政政策的调节功能、同时最大程度减少其不利影响将成为各成员国面临的亟待解决的重大问题。有鉴于此,围绕是否应当对经济货币联盟各成员国施加有力财政约束 , 欧洲学术界、政界、商界形成了壁垒分明的两大阵营。
(一) 赞成加强财政约束的主要论点
1989 年 , 欧共体官方提交的《德洛尔报告》(Delores Report,其正式名称为《关于经济与货币联盟的报告》),正式提出建设欧洲经济货币联盟 , 其中也明确指出：“在联邦机制下 ,各种财政机制的组合具有极强的稳定功能。”与此同时 ,强化财政约束的理论分析得到了发展。许多学者和政治家之所以赞成加强财政约束,首先是因为他们相信成员国经济基本面趋同是经济货币联盟的基石。在同一货币区内 , 相同的货币政策对经济状况不同的地区影响不同,假如欧元区各成员国经济状况相差太远 , 那么其对货币政策的要求将南辕北辙 , 无法统一。因此 , 为了欧元区能够达成统一的货币政策,各成员国经济基本面应当尽可能趋同。作为重要的宏观经济指标 , 财政收支自然也不例外。其次,强化财政约束有助于约束经济货币联盟成员国制造过度赤字的道德风险。巨额财政赤字本来就是货币稳定性的大敌,而且欧元区的基本矛盾就是货币当局与财政当局的管辖范围不完全吻合 , 各成员国拥有统一的货币政策,却没有统一的财政政策。尽管欧盟拥有一定的共同财政 , 但其规模甚小,扩大共同财政规模也面临着重重阻力。假如各成员国之间不能形成严格的财政纪律 , 那么 , 在单一货币和统一货币政策之下,财政纪律废弛的国家能够放手扩大财政支出和举借外债 , 而无需担心推高借款利率和削弱其汇率稳定性,实质上是向执行严格财政纪律的国家转嫁了经济调整负担。在这种强烈诱惑之下 , 假如没有强硬的外在财政纪律约束,各成员国将竞相扩大财政赤字 , 将欧元更快地推向不稳定的深渊。
(二) 反对加强财政约束的主要论点
学术界主要是从“政府失灵论”出发质疑财政约束的必要性。一些学者认为 , 美国、加拿大等联邦制国家的州/省政府拥有财政自主权,可以在私人资本市场上自由借贷 , 但在二战之后却几乎没有发生过地方政府债务危机,表明私人资本市场能够有力地约束经济货币联盟成员国的财政状况。为了达到约束成员国财政状况的目的,通过深化欧盟内部经济与货币一体化即可强化私人资本市场的约束力,无需假手相对低效的政治性强制约束。因为不少国家议会曾经制定了明确的政府财政赤字目标限额,但政治家们总能找到这样那样的理由突破预算目标。
二、《稳定与增长公约》的问世及其挑战
在 20 世纪 90 年代初的国际政治经济环境下 , 欧共体各国迫切需要加快建设经济货币联盟以便强化西欧内部联系,共同应付外部挑战。为了打消各成员国居民、尤其是德国公众对未来欧元稳定性的怀疑 , 赢得各国公众对经济货币联盟的赞成,主张强化财政约束的论点占据了上风。1991 年《马斯特里赫特条约》第109款及相关条款的议定书给欧洲经济货币联盟成员规定了价格、财政、汇率、利率 4 项经济趋同标准 ,其中财政稳定标准是年度预算赤字不超过GDP 的 3%, 累积公共债务总额不超过 GDP 的 60%。在此基础上 , 根据德国政府的提议,1996 年 12月欧盟都柏林首脑会议通过《稳定与增长公约》 , 规定欧元区成员国年度财政赤字如果连续 3 年超过 3% GDP的上限 ,将被处以相当于该国 0.2% 至 0.5% GDP 的罚款,具体数目由欧洲中央银行、欧盟财长会议、被罚款的成员国三方协商确定。
然而 , 当欧元已经成为现实并在国际金融市场上逐步站稳脚跟之后 , 强化财政以赢得公众支持的需求下降,2002年以来欧元区的严峻经济形势却使《稳定与增长公约》遭到了空前挑战。保守的中央银行家们是欧元区加强财政约束的坚定支持者,面临争取选票任务的政客们则往往是反对财政约束的主力 , 他们希望能够更加自由地运用财政工具刺激国内经济走出萧条,《稳定与增长公约》因而沦为他们集中攻击的靶子。从 2002 年起 , 欧盟委员会主席普罗迪等政界头面人物便先后发话,抨击财政赤字标准为“愚蠢”，主张放松财政约束以刺激经济增长 , 遭到了欧洲中央银行的猛烈还击。2003 年末以来,欧盟内部围绕《稳定与增长公约》的沸沸扬扬的讨论步入新的高潮：在 2003 年 11 月 25 日的欧盟成员国财政部长会议上,作为欧元区轴心的德、法两国已经连续 3 年财政赤字超标 , 本应遭到欧洲委员会制裁 , 但财长会议决定“暂时中止”惩罚程序,结果这一决定被提交给欧洲最高法院裁决。
去年 7 月 13 日 , 欧洲最高法院裁定《稳定与增长公约》不得违反 ,取消“暂时中止”对德、法两国惩罚程序的决定,《稳定与增长公约》的支持者赢得了一次战术胜利。在 2004 年 9 月中旬海牙欧盟财政会议前夕,欧盟委员会针对《稳定与增长公约》提出一份修改建议 ,主张增加执行该公约的“灵活性”,在这次会议上引起了激烈的辩论。《稳定与增长公约》的命运取决于争议双方的力量对比。尽管欧盟委员会提出了修改《稳定与增长公约》的建议,但遭到了不少成员国政府和中央银行的反对。
欧盟中央银行的行长们几乎一致认为 , 放松财政约束将加剧通货膨胀 , 在长时期内有抬高利率的潜在风险 , 妨碍欧元区经济的复苏,损害人们对欧元的信心 , 推迟东欧国家加入欧元区的进程。与此同时,欧元区经济形势好转正在削弱放松《稳定与增长公约》条款的必要性。《稳定与增长公约》虽然面临空前挑战,却未必遭到修改。最近欧洲联盟财政部长理事会就改革欧盟《稳定与增长条约》基本达成政治上的一致 , 就证明了这一点。
作者：梅新育 博士后 商务部 研究院 中国对外经济贸易研究部
（信息来源：贸研院子站）
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