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本报记者 康燕
今年初，银监会特别强调：加快政策性银行改革是今年金融机构改革的主要内容。显然，国家开发银行将在中国金融改革的浪潮中发挥重要作用。
连续两年，在香港出版的权威财经杂志《金融亚洲》将国家开发银行评选为“亚洲最
赚钱银行”。近6年来，国家开发银行主要经营指标达到国际先进水平。
自1994年3月成立以来，国家开发银行在十余年的改革探索中，走出了一条符合中国实际的开发性金融之路。
“中国将不会以东南亚金融危机作借口，调低人民币汇率。”1997年8月，亚洲金融危机爆发时，时任中国人民银行副行长的陈元在一些场合作出的上述表述令人印象深刻。此前近10年间，陈元一直担任中国人民银行党组副书记、副行长。他低调而谨慎的风格，他丰富的实践经验和渊深的理论功底，他对宏观经济理论和国际金融系统而深刻的研究，赢得业内外广泛赞誉。
“市场环境下，银行框架内。”1998年3月，陈元接掌国家开发银行大印，提出国家开发银行全新的运作方法，该行从此步入把国际先进的金融原理与中国国情实际相结合的新阶段。从转变思想观念入手到确立国家信用与市场业绩相统一的办行宗旨，近7年间，国家开发银行以国际标准为准绳，坚持改革创新，使中国的开发性金融得到蓬勃发展，受到国际国内的充分肯定。
开发性金融作为连接政府和市场之间的桥梁，可以发挥重要作用，这是历史和现实赋予我们的重要使命
十年实践，我们认识到必须不断把国际先进的金融原理和中国实践相结合。这是开行的成功经验。开发性金融典型代表是世界银行和亚洲开发银行，这些机构和当前开行所使用的方法基本是一样的，但我们的目标更清晰、明确和完整
8年前，亚洲金融危机爆发，中央召开第一次金融工作会议。和许多金融机构一样，国家开发银行也面临重要选择：中国金融业如何改革与发展？怎样办好政策性银行？开行如何进行定位？
4年前，开行提出与国际接轨的“八项标准”，向国际一流银行迈进，业内外再生疑问：一流银行是政策性的还是商业性的？既然是政策性银行，有没有必要办这么好？
3年前，国家开发银行行长陈元从制度演进角度阐述了三种融资理论，进一步深化国家开发银行的定位，引发议论：国家开发银行在和商业银行竞争，是在搞商业化运作，想变成投资银行。更有人直言：政策性银行还有存在的必要吗？
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从1994年3月成立至今，十年间，国家开发银行正是在消除这些思想疑虑、回答众多敏感话题、突破一系列实践“瓶颈”的过程中，探索出一条具有中国特色、区别于财政融资和商业性金融的开发性金融道路，取得了具有国际先进水平的市场业绩。
2005年1月21日，众多媒体发布新闻：2004年，国家开发银行在坚决贯彻国家宏观调控政策措施的过程中，保持和巩固了先进的市场业绩，主要经营指标连续三年稳定在国际先进水平。截至2004年底，开行的信贷资产达13786亿元，当期本息回收率99.77%，本息回收连续20个季度保持国际先进水平；不良贷款率1.21%，同比下降0.13个百分点；风险准备金对不良贷款覆盖率285%；资本充足率10.51%。
和其他金融机构相比，国家开发银行在发展的最初十年里，承载了更多的责任和压力，用最佳的市场手段最大化地实现了政府的发展目标。十年来，国家开发银行不仅充分认识到制度与市场是可以建设的，不仅找到了提高市场配置资源效率的重要方式，实现了国际先进的金融原理和中国实践的有效结合，而且成功地处理了与政府之间、与商业银行之间、与国际同行之间的关系。这正是记者日前采访陈元的主要内容。
记者：温家宝总理曾在去年的全国银行、证券、保险工作会议报告中指出：“国家开发银行要充分发挥开发性金融的作用，利用自身优势，支持经济结构战略性调整，防止一些行业盲目投资和低水平重复建设；继续加强内部管理，强化风险控制，注重防范长期性信贷风险。”应该说，国家开发银行的成立是我国投融资体制和金融体制改革的重要内容，其目的就是要充分发挥投融资和金融在宏观调控和资源配置中的作用。在正在进行的宏观调控中，开行发挥了怎样的作用？
陈元：去年以来，国家开发银行切实承担起国家赋予的宏观调控职责，充分发挥开发性金融在宏观调控中的逆向调节和正向调节作用，对融资总量、结构和项目进行调控，取得了较为明显的成效。
作为政府的开发性金融机构，开行在宏观调控中的逆向调节作用主要体现在总量控制上。1998至2003年，为配合国家实施的扩大内需、投资拉动的政策，开行加大了对国家基础设施、基础产业以及支柱产业大中型基本建设和技术改造及其配套工程项目的贷款规模，发挥拉动经济增长的作用，从而扩大了国债投资的乘数效应和加速效应，使基本建设领域成为我国经济增长的亮点和主要驱动力，增强了经济持续发展的后劲。今年以来，开行按照国家调控固定资产投向的要求，主动对承诺未贷项目进行清理，落实“区别对待，有保有压”，体现国家宏观调控的总体要求。为了发挥开发性金融的导向作用，开行在落实宏观调控的过程中，还积极探索以管理资产的方式，在自身承受的能力内，把一些能源、交通等行业的优质资产出售给商业银行，从而一方面引导商业银行支持煤电油运，另一方面腾出规模支持新项目，以发挥市场先锋的作用。
开行的正向调节作用主要体现在结构调整上。在过去一年里，开行的信贷投放体现了“区别对待，有保有压”的宏观调控政策措施，贷款主要向煤电油运等行业倾斜，集中资金防止国家和地方重点建设项目资金链断裂。截至去年10月底，开行93%的贷款余额集中在电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯、农林水利，以及公共设施等八个“两基一支”中的重点行业，其中约三分之二集中在煤电油运行业。开行在几年前就退出了钢铁、电解铝、水泥等重复建设高发行业，目前开行在钢铁、建材行业的贷款余额仅30亿元，只占全部贷款余额的0.4％，且主要是用于首钢等具有比较优势和核心竞争力的大型骨干企业。去年年初全国有1300多个汽车在建项目、3000多个钢铁在建项目、300多个铝业在建项目和1000多个水泥在建项目，总投资近6000亿元，其中没有一笔贷款来自开行。与此同时，开行在“两基一支”及其配套领域，通过逐个项目的融资推进市场建设，消除煤电油运等经济社会领域的“瓶颈”制约，促进国家整体投资的发展。
记者：5年前，您在海口金融债券承销会议上，第一次从制度演进的角度提出三种融资理论，引起广泛关注。是否可以这样认为，这种融资理论在指导开行的实践中已经成为开行改革创新的重要思想基础?
陈元：基于现阶段的国情和发展特点，开发银行的定位是：直属国务院领导的具有法定国家信用的开发性金融机构。
在办好银行的过程中，我们逐步深化对开行定位的认识。财政、信贷、证券三种融资已经存在上百年了。在现代社会，一个国家的经济要保持长期稳定发展，建立强健高效、协调发展的融资体制至关重要。综观世界各国，经济发展都是在财政、信贷和证券三种融资方式的演变过程中实现的。财政融资以政府职能为基础，运用国家信用和财政收支配置资源，是直接融资的初级形态，具有无偿性；信贷融资以银行为融资中介，要求资产安全和资金回流，受公众和市场的滞后约束，是市场经济的间接融资方式；证券融资由公众广泛直接参与，受公众及市场风险的广泛约束，需要高度发达的社会信用体系支持，是市场经济融资的直接方式。三种融资方式具有不同的功能和运行规则，将长期共存。三种融资理论正是开发性金融的理论基础和基本原理。
改革开放前，我国经济发展主要靠财政融资，经过20多年的发展，逐渐形成了以信贷融资为主的基本格局。这种“两头小、中间大”的格局，一方面没有能够很好地发挥三种融资协调合力的高效率，另一方面信贷融资规模虽大，但存在大量不良资产，金融制度和规则还相当薄弱。实现三种融资的协调配合，在规模上匹配、功能上互补，任务是艰巨的。这不仅表现为融资数量的增长，还表现为融资观念、方法和制度的创新。这就要求我们既要充分发挥信贷融资的主导作用，又要发挥财政政策与货币政策的宏观调控作用，从政府融资为主转向政府融资与市场融资相结合，加快资本市场培育，使信贷市场、债券市场和股票市场相互促进、共同发展，同时加快微观制度和金融基础设施的建设，其中微观制度包括法人、法人治理结构、所有制、产权，金融基础设施包括会计标准、支付、信用、业绩考核和执法等方面。
体制建设是一项长期的、艰巨的任务，需要政府、金融机构、企业、个人，乃至全社会的共同建设。在这个过程中，开发性金融作为连接政府和市场之间的桥梁，可以发挥重要作用，这是历史和现实赋予我们的重要使命。开发性金融不同于商业金融的定位和特征也决定了它能够承担这一使命。
财政是最基础的，也是最原始的，然后演进到银行，最后到资本市场，这是一个演变过程。这个思想指导了开行的深化改革和工作的开展，包括市场化筹资、债转股、引进资本市场原理、融资民主、财务民主、进行信用和制度建设等等，都是从三种融资理论来的。我们立足信贷融资，引入资本市场原理，按照市场规则运作，就是以三种融资理论为指导思想，通过对中国融资格局的基本判断，逐步明确开行的发展方向。很多人对此不理解，认为开发银行在和商业银行竞争，在搞商业化运作，想变成投资银行，甚至出现政策性银行有无存在必要性的议论。实际上，开行的国家信用证券化和以存款为基础的商业银行不同，跨越了信贷和证券两种融资领域，将商业银行短期资金转化为长期集中大额资金，提高了储蓄向投资的转化效率。我们通过对基础设施领域的大量投入，加速了产业、投资的集聚功能和市场化进程，扩大了国债投资的乘数效应和加速效应，有效地发挥引导商业银行和社会资本投向的宏观调控作用。我们运用三种融资的功能、规则和原理，构建出支持中国经济发展的新的体制动力，用成功的制度把体制缺损、道德风险、寻租行为有机地隔离，成为用融资推动制度建设的先行者、开拓者和先锋。
记者：资料显示，国家开发银行已与30个省、市、自治区的各级地方政府签订188份各类金融合作协议或开发性金融合作协议，赢得地方党委和政府的普遍赞誉，认为这是一个创举。可以说，处理与各级政府的关系，其实是国家开发银行探索实践的一个重要课题。实践证明，从中央层面而言，国家开发银行承担起了国家赋予的宏观调控职责，有效发挥了“双向调节”作用。从地方政府层面来说，国家开发银行积极推动了各地防范金融风险，增强信用观念，在地方政府与市场之间架起一座“桥梁”。这方面，您一定有许多独到见解。
陈元：确实如此。政府信用是开行市场化运作和市场业绩的基础。开行的市场业绩增强了国家信用，使国家信用在市场化中得到体现和提升。
1996年5月至1998年7月，央行连续五次降息，一年期存款利率已从10.98%下降至4.77%，资金市场出现了宽松，我们及时抓住时机，于当年9月以低于行政派购债券水平成功试行市场化发债50亿元。这是开行成立以来首次突破人民银行指令性派购发债单一方式，依靠国家及政府组织增信进行市场化发债的开始，是对国家信用证券化的尝试。之后我们不断提高市场化发债的比例，积极创新债券品种，并到国际资本市场发债。1999年市场化发债程度达到96.8%，2000年全部实现了市场化发债。国家赋予开行发行金融债券是一种市场特许权，但对开行更有价值的是国家赋予开行准主权级政府信用的法律地位。
1998年8月，开行与安徽省人民政府签订第一份金融合作协议，以此为开端我们开始把政府的组织优势和开行的融资优势相结合，利用国家及政府组织增信构造开发性金融运行框架。从政府和银行的关系来说，我国曾经从一个极端走向另一个极端。过去长期是政府和银行不分，银行奉命贷款，政府把银行当作财政融资的一部分。后来亚洲金融危机和“广国投”事件后，许多人又把政府和银行看成是对立的，简单地把银行实行独立于地方政府的垂直管理体制看成是政府和银行的脱钩，没有意识到政府在风险防范中的重要性。我们立足社会主义初级阶段的国情特点，通过与各地政府签订合作协议，把开行的融资优势和地方政府组织协调优势相结合，利用组织增信促进项目建设和体制建设。组织增信是开行与政府的一种合作方式，双方通过共建信用体系和制度体系来防范风险，体现的是一种共识、共建、协调、合作的关系。这在开行的实践中大体经历了三个阶段。第一阶段是与地方签订金融合作协议，主要强调项目信用，构造与政府的信用关系，促进回收和提高资产质量。第二阶段是签订信用合作协议，着眼于构造信用体系，推动市场和体制建设，这比第一阶段又进了一大步。第三阶段是签订开发性金融合作协议，使我们能够沿着政府路径推进金融发展，推进企业走向市场，使金融、经济和各级政府相结合，在政府调控的范围内，构造政府、企业、市场机制相结合的信用主体，借款以政府信用为依托，资金运用以市场规则为基准，实现融资优势与政府协调优势相结合。
十年实践，我们找到了提高市场配置资源效率的重要方式。强调要发挥市场配置资源的基础性作用，大家都已形成共识。如何在更大范围内更直接、更迅速、有效地实现市场配置资源的基础性作用，政府、金融机构、企业、市场各方都是什么关系，发挥什么作用，这是中国乃至世界性的一大课题。开行这些年的实践表明，把政府信用、政府的组织优势、开行的融资优势和其他因素相结合，运用组织增信建设市场，是能够有效地从过去的单纯项目推动，到项目和制度的“双推动”，能迅速高效地用市场的办法实现政府的目标。这极大地提高了市场配置资源的基础性作用的效率，在当前国情条件下具有现实意义。
我们提出：政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动。就是要围绕政府关心的热点和难点打通融资渠道，想政府之所想，急政府之所急。针对目前我国规划水平和市场化制度建设比较落后，容易引发经济泡沫和重复建设的问题，通过规划先行和国家及政府组织增信，以逐笔融资为载体，在更高层次上将开行融资优势和政府组织优势相结合，大力推进市场建设和信用建设，注重各级财政的承受能力和引入国际评级公司对各地评级，防范土地使用违规和保护合法用地，把地方的风险控制和风险约束，整体纳入到持续发展和国家宏观调控政策之中，确保资产质量和项目建设的成功，使合作各方合规操作、共同发展。
近年来，商业金融普遍从县乡退出，制度“瓶颈”领域的发展需求与金融体制脱节，出现了金融空白，开发银行要积极进入，有效填补这些空白。我们要紧紧背靠政府信用，充分运用和发挥国家及政府组织增信的高能量，通过与地方政府签订金融合作协议，双方约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容，建立风险控制机制和信用体系，使各方真正站到风险控制和约束的角度上，形成以“信用+打捆+四项建设”为特征的运作模式和风险防范机制，不仅支持政府关注的基础设施、基础产业和支柱产业等经济发展领域，还支持就业脱困、县域经济、环境治理、文教科卫等社会发展领域，促进地方经济社会发展。
记者：从以控制增量风险为核心的第一次信贷体制改革、以化解存量风险为重点的第二次信贷体制改革，到提出与国际接轨的“八项标准”，向国际一流银行迈进的第三次信贷体制改革，可以看出，国家开发银行的发展与信贷体制改革相并行，其根本落点在于市场化和国际化。“开行在多项财务指标上明显高出国内及国际同行，体现了开行在近几年所做出的大量努力。”这是普华永道对开行2002年财务会计管理框架体系、主要业绩指标、年度全部资产和信贷资产质量进行审计后的评价。之后的几年里，这样的指标和评价一再提升，显示国家开发银行的主要业绩指标已全面进入国际先进水平。国家开发银行是最先聘请国际会计公司进行审计的，并且年年进行审计，这在世界银行业中也不多见，显示出国家开发银行打造国际一流银行的谨慎态度和坚定信心。
陈元：1998年开行不良贷款率曾高达32.63％，不良贷款达1700亿元。但经过几年来的不断努力，实现了逐年大幅“双降”，1999年降到了18.66％，2000年为8.78％，2001年为3.91％，2002年为1.77％，2003年为1.34%，2004年又进一步下降到1.21%。也就是说，从2002年开始，开行不良贷款率逐步进入稳定期，处于2%以下的低位运行状态，实现了与国际一流银行的接轨。
从2001年开始，我们把国外会计公司请来，严格按照国际会计准则，像审查上市公司一样审查开行的全部财务报表。连续四年都没有改变过。我们请普华永道公司逐笔审计开行的贷款，总计3000笔贷款，我让他们逐笔审查并定级，比任何一个外国银行审查得都严，因为国外的银行都只是抽查。
不良资产率的下降和经营状况的好转，使全行信心倍增，认识到开行是能够改善业绩和防范风险的。为进一步解决经营管理中存在的问题，以及思想上的许多模糊认识、封闭保守、小富即安，我们主动“照镜子”，“八项标准”的提出为开行实现新一轮的飞跃奠定了思想基础。当时行内外对此有许多疑问。人们问一流银行是政策性还是商业性的？我们回答，一流业绩不分政策性和商业性，它是由市场认定和有客观标准的。还有人问，开行既然是政策性银行，有没有必要办这么好？我们回答，开行就是要把政府信用跟市场业绩结合起来，不能因有国家信用而降低资产质量，也不能因有好的市场业绩而丢失国家信用。在一些人看来，开发银行要么是财政补贴的延伸，不需要市场化运作；要么就搞商业化，不需要国家信用。这两种观点都是片面的，不正确的。开行十年实践证明，国家信用和市场业绩可以很好地结合，可以发挥重要作用。
我们聘请国际机构列出世界最好的十家银行，找差距提措施。2001年我们提出在经营管理上尽快达到“五个世界一流”。有人认为开行有国家信用就可以办成一个亏损银行，这是思想上的误区。没有先进的市场业绩，开行不会走上开发性金融的道路。开行只有以先进的市场业绩为基础，才能充分运用和发挥国家及政府组织增信的高能量，使国家信用得到发展和增强，进而提升开行自身信用。在市场和制度都比较落后的发展中国家，开行要做市场和制度建设的先锋，必须要靠先进的业绩。把国际先进的市场业绩和开发性金融相结合，是开行发展的目标和方向。
经过多年实践探索，我们对开发性金融的认识更加符合客观规律。国际上的开发性金融机构，如世行、亚行、德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国产业银行的经验，为开行的发展提供了诸多启示。为更好指导开行今后的实践，增进外界的认同，我们在多年实践的基础上，对开发性金融原理进行总结，回答了开发性金融的性质、特点、任务、目标等一系列基本问题。开发性金融，是开行多年来在“三个代表”重要思想指导下，适应国情特点，努力把握融资发展规律和借鉴国际先进的金融原理，进行实践探索和理论研究的成果。
在开行这些年的改革发展过程中，我们始终贯穿“照镜子”的方法。国外的先进经验犹如一面镜子。1998年我们开始信贷改革时行内外有很多看法，很多人认为政策性银行就应该有不良贷款。后来我们请波士顿咨询公司进行外部咨询、树立风险防范意识，有人认为我国的政策性银行不能接受美国的意见，资本主义市场经济与社会主义政策性银行是格格不入的。对于从财政融资的观念和方式中转型，内部的思想也是极不统一，阻力非常大。我们首先用中央金融工作会议的精神和“三讲”统一思想，树立防范风险目标和资产质量意识。波士顿咨询后设立“防火墙”，严格以风险控制为中心的审贷分离，初步解决了新增贷款的风险控制问题。我们参考世行的信贷手册，又咨询国际上几个大的投资银行、商业银行，编写出《信贷管理手册》，树立市场业绩、风险控制的目标。我们利用世行的技援、毕马威咨询，搞融资民主，投票制，电子路演。这当中我们独创发明了融资民主。同时，我们聘请普华等国内外会计师事务所每年对我行财务进行审计，改进治理结构和信息披露制度，完善内部管理制度。现在我们又聘请合益公司帮助推行岗位价值评估、业绩管理和薪酬管理的3P项目，这是对我们的又一次考验。开行的每一步都是克服各种思想阻力、“照镜子”一步一步走出来的。
十年实践，我们认识到必须不断把国际先进的金融原理和中国实践相结合。这是开行的成功经验。开发性金融典型代表是世界银行和亚洲开发银行，这些机构和当前开行所使用的方法基本是一样的，但我们的目标更清晰、明确和完整。
但是，事物都是一分为二的。我还要强调，不要盲目照搬国外经验。现在国内很多人喜欢请国际名人来讲课，让他们谈应该采取什么办法解决中国问题。西方银行的原理要与中国国情相结合，最后实际操作还得靠我们自己。
《国际金融报》 (2005年02月16日 第四版)
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