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2004年9月，浙江在全国率先出台了高速公路项目业主招投标暂行办法，鼓励各类资本投资浙江高速公路项目，并一举推出了四个高速公路项目进行公开招投标。
然而招投标过程却出人意料：四个高速公路项目都因没有达到预期效果。这一尴尬局面竟出现在以民资丰厚著称的浙江，自然引起了社会各界的广泛反响。
在大多数情况下，包括较早实行民间引资的广东、上海等地的相关项目，都因为某些原因而夭折。
民资擦肩而过
“结果确实令人有些意外。”浙江省交通厅一位曾直接参与招投标工作的官员在接受记者采访时，并未避讳流标这一事实。
这位官员回忆说，去年11月25日为招投标截止时间，其实进入最后几天，他们就估计到了可能出现的局面。果然，4个建设项目的投标均未能达到最少3个投标人的规定，招标工作暂时停止。据《高速公路项目业主招标办法》，到投标截止时间，投标人少于3个的，将依法重新投标。
“原来投标之前，民营企业参与的积极性还是较高的，距离投标截止日期11月25日尚有一周时，就有13家企业购买了标书，其中三四家机构购买了全部四个项目的投标书。但最终10家竞标单位选择了放弃。”这位官员透出惋惜。
记者从浙江省交通厅得到的信息是，鉴于工期紧张等原因，这四条高速公路项目将不再重新进行招投标，改由浙江省、市的交通投资集团有限公司或相关政府部门投资建设。而由于交通投资集团属于国有资产授权经营公司，实际上4个项目最终还是由政府接盘。
浙江省交通厅厅长赵詹奇告诉记者，这次“意外”并未阻止浙江吸纳社会资本进入交通领域的决心。赵詹奇表示，今年浙江交通基础设施领域的投资额至少有440亿元，其中高速公路项目需资金222亿元，这些项目将继续通过招投标吸纳各类资本进入。另外，今后政府持有的基础建设项目转让也将以公开竞价的方式进行。
赵詹奇同时透露，省交通厅正进一步完善招投标的做法，适当降低准入门槛，以吸引更多资金参与投资高速公路。
2004年最后一天，民营企业祥融投资有限公司的两家子公司以82亿元人民币接手了杭州绕城高速25年的经营权。郁氏兄弟一抛千金之举，令陷入僵局的公路民资民营为之一振。
“虽然现在流标了，但这4个项目我们仍然会继续关注，积极配合政府作好这项工作，作好精神和物质的一切准备。当然我们更希望与政府建立一种真正的平等关系。”去年12月16日，在浙江交通厅召集参与竞标的业主召开碰头会上，几位竞标者还是表达了支持省内基础设施建设的良好愿望。
是香饽饽，还是烫手山芋
浙江省交通投资集团是此次参加500亿元高速公路项目招标的3个竞标单位之一。谈起参与这次投标的全过程，该集团发展研究部的负责人感慨颇多。
“在从我们买标书到投标的这段时间中，央行出台了银行利率上调的相关规定，宣布利率上调27个基点。虽然涨幅不是很高，但对数目上亿元的投资基金来说，其影响还是很大的。利率还有继续上调的可能性,于是一些参与竞标的民营企业的士气开始减弱。他们认为，对贷款依赖程度很高的民营资本来说，银根紧缩加上加息，这个时候大举介入收费公路，时机并不是很好。”该负责人说。
2004年11月1日，国家新出台的《收费公路管理条例》正式实施，条例规定每个收费公路项目收费年限不得超过25年。这使得投资公路的回报预期较之原来的30年有所降低。此外，国家对民间资本在基础设施领域的投资，还缺乏相应的法制环境。
浙江省内民间资本的规模在我国算是数一数二，但真正有实力单独投资数十亿甚至上百亿元的大户却凤毛麟角。浙江此次推出的4个高速公路项目总建设规模约843公里，投资估算为487.28亿元；单个项目最大的有160多亿元，最小的也达86亿元，投资较大。“即使是像我们这样的国有投资集团，要参与全部四条高速的控股，其资金上也存在着一定的困难。”交通投资集团有关人士如是说。
项目业主招标投标制度，就是在省交通厅做好各级规划后，将一条高速公路的建设、经营等权利一次性地转让给某一机构，再由该机构设立项目公司，自行负责投资、建设和经营事宜。等特许经营权到期后，再将高速公路交还给省政府。在这期间，政府部门不参与高速公路的实际建设。
这就意味着，没有政府的参与，企业解决起各种问题来将困难重重。比如道路两旁居民的拆迁问题，没有政府指导，企业得下大力气挨家挨户地做工作，这无疑会加重企业的人力、财力和物力支出。
也许，高速公路项目向民间公开招投标，在政府看来，是向民营业主送上了一个巨大的香馍馍。但民营企业并非都这样认为，巨额的资金，长期的回报周期以及不稳定的产业政策，都将为投资者带来高风险。是否投标，投资者需经过慎重的选择。而且民间资本具有很强的灵活性和趋利性，哪里的投资条件更优越，哪里的投入少，收益大，就往哪走。
流标的非资金因素
前不久，在国务院新闻发布会上，交通部部长张春贤介绍了刚刚经过国务院批准的《国家高速公路网规划》。张春贤表示，该规划是一项庞大的工程，静态投资两万亿元人民币，建设资金主要来源于中央的车辆购置税、地方的各项规费、国债资金、银行贷款、内资、外资，包括个体经营的内资与社会资金。张春贤特别指出，个人也可以投资国家高速公路网，方式是多种多样的。
交通部公路司公路建设处一位处长告诉记者，传统的单纯依靠财政资金、交通规费和信贷资金的筹资模式，来进行大规模交通基础设置建设经营的方式，似乎已经日渐疲软。拓展新的筹资渠道，积极吸引社会资金的参与，是各级政府部门着力探索的新路。在目前的条件下，公路经营权的转让是吸引社会资金参与交通建设、经营最为方便可行的途径。
400亿高速流标，并非偶然。在我国公路的投资建设体制中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互脱节，投资商不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；而承建单位不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。
即便浙商之中资金雄厚者，对公路建设经营的效益垂涎者大有人在，但在现今体制不完善的情况下，不少有实力者对于公路建设经营依然仅持观望的态度。公路基础设施建设的运营制度、公路基础设施逐步网络化的趋势和政府地方保护、各自为政、追逐政绩的现状，决定了民营投资者相对政府处于弱势地位，其权益无法得到有效保证。一些地方政府部门只对引进外资情有独钟，甚至制定指标，引为政绩，而对民间资金却处处设卡，视为异类和对手。如未和投资者沟通的情况下，违反合同大幅度调低收费标准，没有合理理由的情况下强制封路，强制车辆绕行等。
融资出路
“公路民营化的规模将扩大，速度也会加快。”中国路桥集团第一公路工程局副总工程师陆仁达对记者做如是预计。
陆仁达分析，大量的银行贷款陆续到期，公路投资部门的还款压力增加，公路投资公司资本金难以扩充，许多公路投资公司融资规模已经相当饱和，限于银行部门对资产负债比例的限制、对贷款风险的关注程度提高。公路收费额增长缓慢，大量的公路通行费收入难以偿还到期贷款。经营权转让、股份制等快速资产变现，收回投资的方式进一步受到重视。
“目前，还没有一套完备的规章和标准来指导公路基础设施民营化。”陆仁达说。1997年颁布的《公路法》(2000年修订)也没有详细、必要的规定。虽然交通部和国家发改委也都颁布了一系列的规定和通知，但这些规定和通知之间互相有冲突，因此需要对它们进行修改，并由国务院发布，制订一套统一和综合的程序。
陆仁达建议建立公路基础设施准入方面的法律法规，明确民营企业进入公路基础设施的领域、条件、空间和深度，为民营企业进入公路基础设施建设、运营领域指明方向。同时，建立公路基础设施民营化监管、评估方面的法律法规，规范民营企业建设、经营公路基础设施的行为，保证公路基础设施民营化健康发展和公共利益的充分实现。
陆仁达指出，民间资本投向公路基础设施，投资阶段一般很顺利，经营收费阶段就会出现很多问题。政府缺乏信用，起因于政府的行为约束较弱，要加快公路基础设施民营化的步伐，首先要严格政府的信用约束机制，这是投资软环境最重要的一条。应尽快建立公路基础实施民营化权益保障方面的法律法规，对民营企业发出明确的号召，排除民营企业的顾虑，积极引导民营企业进入公路基础设施建设、运营领域。此外，还要建立公路基础设施成本效益衡量方面的法律法规，为公路基础设施实施民营化提供科学、合理的定量依据，充分实现国有资产的增值保值。
“积极培育和发展资本市场，通过资本市场为公路基础设施筹集建设资金，是公路基础设施民营化的重要途径。”陆仁达说，目前，我国基础设施建设资本化、证券化程度很低，全国上市公司千余家家，公路基础设施领域的上市公司更少，但是这些为数不多的上市企业筹集的资金数量远远大于政府在很多项目上的财政补贴、专项建设资金。因此，可以在公路基础设施领域，运用上市、债券等融资手段，培育和发展公路基础设施民营化的资本市场，加快公路基础设施民营化的进程。
作者：肖波
（来源：经济参考报）
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