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——访财政部财政科学研究所副所长刘尚希
财经访谈见习记者 卢叶
财政部部长金人庆在2004年财政工作会议上指出，解决县乡财政困难问题，不仅要作为经济工作来抓，更要作为政治问题来抓。由此，国家对于县乡经济发展的重视可见一斑，
同时，我们也可以看到县乡财政困难的程度。据农调队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70％计算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵每年相差1840亿元。《经济观察报》的一篇文章称，按不同方法估计，县乡债务的规模已不少于1万亿。对此，中国经济时报采访了财政部财政科学研究所副所长、博士生导师刘尚希教授，请他谈谈引发县乡财政困难的根源与解决之道。
记者：你对农调队测算的县乡财政收支缺口以及媒体报道的1万亿县乡债务规模有什么看法？
刘尚希：谈到县乡财政收支缺口问题，首先要明确县、乡级政府在新形势下应有的职能，根据职能设定相应的机构，最后确定人员数量。如果把这些算清楚了，所需的支出及其缺口就可以有一个相对合理的数目了。而当前面临的新形势就是县乡综合改革过程中必须精减机构和人员，转变县乡政府职能，并把政府缺位的职能补上去，使基层政府更好地为农民提供公共产品和公共服务。
我认为，现在县乡财政收支相抵有1000多亿的缺口的说法是可信的，但是这个缺口不能说明什么问题，因为农调队的数字是按照县乡政府既有的职能和机构计算来的，没有考虑改革的要求。至于说县乡债务规模不少于1万亿人民币，这个说法需要仔细分析。因为债务分为“直接债务”和“或有债务”，二者性质完全不同，不能直接相加。以前我在做关于县乡债务调研时发现，地方债务大部分是或有债务，尽管政府承担连带责任，但毕竟与政府“隔了一层”，不是直接的债务人。我们不能一股脑儿将或有负债也归为政府的直接债务，那就人为地夸大了基层政府债务。所以1万亿县乡负债规模，只是一个模糊的、大而化之的概念，若是包括或有债务在内，则是不确切的。
记者：或有负债是如何形成的？应当如何化解？
刘尚希：对债务主体来说，直接债务属于任何情况下都要发生、不可推卸的债务；或有债务则是可能发生、也可能不发生，可能多发生、也可能少发生的债务，往往表现为由某一或某些事件、因素触发而形成的支付要求。或有债务的相当大的一部分属于隐性债务。隐性的或有负债，大都是基于政府道义责任、公众期望和政治压力而产生的，虽不是明确的法律意义上的债务，但通常不能不由政府及财政来“兜底”。在一定的条件下，隐性债务会显性化，其中的或有债务，会或多或少地演化为必然、直接的债务。比如，农村基金合作会没有成立前和运转过程中，地方财政没有这项债务。但到1999年破产清盘时，需要地方财政替农村合作基金会兑付老百姓的存款，而地方政府需要向中央政府借钱才能支付这笔钱，这就形成未预料的债务。事实上，这种债务已经成为县乡经济发展的定时炸弹。避免定时炸弹的爆发在理论和机制上都是一个全新的问题，主要还是通过分析、研究来预防或有债务转化为直接债务。
记者：县乡财政困难的原因是什么？根本的解决之道是什么？
刘尚希：对于基层财政困难形成的原因，有些人认为是由于上级财政聚财过多，导致基层财政困难。还有人认为是基层财政供养人员过多，僧多粥少，所以财政困难。这些都不是根本性的原因。分析基层财政困难，我们要把其放在我国体制转轨、社会转轨这样一个大的背景下来观察、分析。财力的向上集中、财政供养人员的过多是导致基层财政困难的一个重要方面，但更主要的是由于我国经济体制的转轨，仅仅只转了一个方面，另一方面没有转。我国经济体制是由横向和纵向组成的，纵向是高度集中的集权体制，横向是城乡分治的体制。体制的转轨仅仅打破了这种纵向的高度集权的体制，就是计划经济。而横向的城乡分治的体制并没有根本改变。城乡分治固化了国家的二元经济结构，加剧了城乡之间的割裂状态。国民经济的循环在城乡之间中断了，这是造成基层财政困难的根本原因。
因此，要解决基层财政困难，减人、划分事权、完善转移支付等都是缓解的办法，其根本在于打破、调整、改革现行的城乡二元经济体制结构，使县域经济的发展有一个更好的环境。
记者：据悉，缓解县乡财政困难的具体措施，财政部将力推“三奖一补”政策，即中央财政奖励与地方工作实绩挂钩，为此，中央财政今年将安排150亿元专项资金。对于安徽的“乡财县管、省直管县”，山西的“对县级财政超收和消化赤字给予奖励”等做法，你有什么评价？
刘尚希：你说的财政部“三奖一补”政策我还未见到具体方案，我理解，这个政策的精神实质实际上就是中央加大对地方财政有条件的转移支付，激励地方各级政府为解决县乡财政困难做出努力，努力程度量化为一个个考核指标，越是努力，得到的转移支付就越多，这样给地方各级政府一种解决问题的动力。有了这个机制，中央与地方两个积极性就能更好地发挥出来。1994年分税制的改革，仅仅相对规范了中央与省之间的关系，省以下的财政体制并没有规范。各省有各省的做法。省以下的财政关系怎样去规范，需要引起地方政府的重视。“乡财县管、省直管县”是一个有益的探索，我认为是值得尝试的。但这也不是每个地方都有条件实行的，如果盲目去学，也会出问题。省以下财政体制的规范，需要各地根据实际情况，独创性地来理顺省以下的财政关系，确定一种适合本省运行的财政分配体制。
记者：你认为解决县乡财政困难的战略定位应该是什么？
刘尚希：我想，这中间应该注意三个结合：第一，解决眼前问题时，要着眼于长远的打算和战略性安排，战术与战略要结合起来。既要踏踏实实解决当前的最紧迫问题，更要考虑下一步、再下一步如何走，最好有一个近中期的时间表。第二，治标与治本要结合起来。县乡财政困难只是一个表面现象，深层次的问题是城乡发展不协调。因此，解决县乡财政困难要放在统筹城乡协调发展的大框架下来进行，不能就事论事，头痛医头。第三，深层次的体制改革与浅层次的政策措施要结合起来，现行缓解县乡财政困难的政策措施不要给城乡分治体制的改革带来障碍；要有助于推动城乡分治体制的改革。
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