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城市土地是指在城市总体规划和土地利用总体规划中列为城市化或城镇化范围内的土地。城市土地政策包含两个方面的内容。其一是对农村集体土地通过征地的方式，实行农用地转为建设用地，实施城镇化开发。其二是对已有的城镇建设用地，通过旧区改造、企业搬迁、基础设施建设等方式进行城市化和现代化建设。由于在开发中政出多门、政策体系不完善，因此产生了值得关注的问题。
比如广域空间上的分散无度开发，土地利用效率低下。我国经济的高速增长，将形成若干个大都市圈，国土的空间划分形成不断成长的大城市圈融合的区域和除此之外的地区。在非大城市圈的地区，一些有潜力的产业也会逐步向一些中心城市逐渐集聚。因此，一些地方政府为了体现一届政府的业绩与水平，不顾土地利用效率的低下，无度地大规模实行粗放型、低经济效益的土地开发，这种现象遍及全国。
与此同时，城市的开发水平也很低，但是土地成本很高。随着城市群的发展，中心及地区核心城市集聚度的提高，城市的土地价格将相应升高。由于城市中心城区土地面积的经济产值将大幅度上升，土地供不应求，造了城市房地产规划无序，环境综合与配套整治比较差。一些中小城市建筑密度也很高，大中城市更是开发无序，社会事业项目投资少。由于地价、地租引起的“马太效应”，诱发人均用地面积下降、居住水平降低和就业形势严峻。
为了提高城市土地利用效率，最有效地保护农地、森林和湿地等自然资源，形成内聚型发展模式的城市群框架体系，我认为要做好四项工作。
一是提高城市经济与社会发展的土地整体利用效率。我国城镇开发、城市间的重组、区域性规划的制订都要服从这个原则。城市与城市之间的发展要形成内聚型、集约化社会。通过土地合理利用，缩短城市间的交通流通距离，降低运作成本，合理配置各类基础设施和社会事业资源。在减少分散的各类设施布局的基础上，提高城市土地利用程度。要通过农地森林等自然资源政策保护措施，实施可待续发展。
二是制订城市群广域空间重组规划。在国家和省市发展战略指导下，进一步深化研究城市区域内的产业定位，区域间的增长态势，有成长性产业的集聚定位、布局以及资源、人口、就业预测等。在城市群内要研究哪些产业具有集聚潜力，在发展规划中要明确哪些区域具有构成城市群的可能性，哪些城市能够形成次一级城市群域的潜在性。在巨大的城市群区域内要研究城市生存的内聚式发展条件和外延式发展环境。
三是制订城市群为区域范围的城市公共交通规划。我国城市规划是以本省、市域为主的公共交通规划，城市群的发展必须在空间土地规划中，系统考虑城市之间的综合网络型基础设施进行规划。在选择合理的集约化配置基础设施的同时，特别要重视公共交通规划。随着居民收入的增长，家庭轿车将会迅速普及，如果以家庭轿车的大量使用为前提制定规划，将使居住地的自由度大大提高，居民的居住地将有较大的分散。居住地的分散意味着与生活相关的服务业和基础设施的分散，这对城市的土地集约化和发挥资源最大化规划带来了挑战。
四是引入高效利用土地的市场机制。发展潜力大的城市，土地的利用收益也会增大，土地价格也将会持续上升。城市群发展政策要通过土地机制的市场化，创新经营城市的理念，通过城市群的基础设施投入，使城市或城镇土地迅速增值后，政府再通过土地拍卖或招投方式，取得土地利益最大化。在引入市场机制开发中，政府重点参与土地一级市场的开发，通过组成以政府为背景的开发公司，进入土地收购和储备，对土地进行征地、动迁和“七通一平”，将生地变成熟地。政府通过对土地开发的规划指标的控制，实行土地批租。二级市场的开发要充分发挥社会资本的作用，引进各类资金进行形态开发，最大地发挥土地资源的综合效率。
《国际金融报》 (2005年02月04日 第十一版)
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