|
邵峰
2004年12月26日的印度洋海啸是一场罕见的国际大灾难。目前，各种国际救灾行动正在积极进行，这是全球化时代各国人民荣辱与共、团结合作的生动写照。然而，在这次大规模人道主义救援行动的背后，各大国的援助行动同时搀杂着各种复杂的政治、经济和军事考虑，也可以说是一种战略追求，一场围绕救援活动的“海啸外交”在相关大国之间展开。
通过救灾提升国际形象
通过此次救灾行动，展示本国扶危济困、珍爱生命、重视人权的价值观和国际责任感，改善或者提升自己的国际形象，提高在国际交往和竞争中的软实力。
由于这次地震和海啸发生在国际旅游热点地区，造成的损失空前巨大，波及国家和地区非常广泛，引起国际社会的高度关注，因此，各大国不约而同地把这次救灾行动变成了展示和提高国际形象的大舞台，所以给世人的感觉就是各国争先恐后地进行着一场“救灾大赛”，好像都要做“世界第一大善人”。自灾难发生后，各国不断提高援助规模，仅从政府援助的数字上看，目前的情况是：美国3．5亿美元（有消息说，美国打算为印度洋海啸的灾后重建工作提供长期资助，布什政府预计两个月内向国会提呈紧急预算法案，把对海啸受灾国的援助拨款，从3．5亿美元增加到10亿美元）、日本5亿美元、德国5亿欧元、澳大利亚10亿澳元、欧盟15亿欧元、中国5亿元人民币。至今，联合国统计的救灾援助款账面金额已经超过40亿美元，而且援助仍在增加。数字虽然很诱人，但这些承诺何时兑现、怎么兑现、如何计算却含糊不清，不能不说含有“做秀”的成分，所以安南秘书长不得不站出来，要求捐助国先兑现10亿美元再说。
美国从一开始的漠然和反应迟缓，到布什派遣国务卿鲍威尔和他的弟弟、佛罗里达州州长杰布·布什前往泰国、印度尼西亚和斯里兰卡访问，再到加大援助力度的做法，表明美国逐渐认识到可以把这次灾难变为一次政治机会。美国希望利用“海啸外交”，改变因反恐战争中的单边主义和伊拉克战争给国际社会尤其是给伊斯兰世界造成的不良印象，尽量把“霸主”的形象扭转成“领导者”，希望利用这次的援助来换取有关国家对其全球战略的理解和支持。正如鲍威尔公开表示的那样，救援灾区是“对美国安全的投资”。
日本的表现很抢眼，小泉亲自参加了救灾首脑会议，在资金拨付和人员派遣方面都显得慷慨大方，目的无非是彰显与其经济地位相称的政治责任感，突出日本“对世界做出贡献”，以换取国际社会特别是东南亚国家对其政治地位的认可，为其成为安理会常任理事国的努力增加筹码。
德国对此次救灾行动投入了大量物力和人力，开展了自第二次世界大战以来德国最大规模的海外人道主义援助行动。德国总理施罗德率先提议延缓甚至减免受灾国的债务，得到法英意的支持。德国友善行动的背后，当然也暗含在加入联合国安理会常任理事国问题上要赢得东盟国家支持的目的。德国在救灾行动中强调联合国的领导作用也将使德国在常任理事国的竞争中占据更加有利的位置。
欧洲其他国家表现也很积极。法国是欧盟国家中反应最快和最早参与救助的国家，它不断提出新建议，竭力发挥大国作用。希拉克还提议建立人道主义快速反应部队，能够在全球多个地区执行任务。英国与受灾国的联系和利益在欧洲国家中最直接，灾区的一些国家还是英联邦成员。因此，英国抓住机会努力发挥作用，竭力主张“立即延缓”受灾国的债务，力图推动西方国家加大援助力度。
澳大利亚表示向灾区提供近8亿美元的捐款拔得头筹，令世人大跌眼镜，并派遣军事人员参与印尼的抢险救灾，这明显是向印尼发出改善关系的信号，同时也有靠近亚洲、扩大在亚太地区影响力的战略考虑。
中国政府在海啸发生后迅速作出反应，展开了有史以来最大一次对外救援行动，政府和普通民众向受灾国家提供了力所能及的财政和物资帮助。中国政府承诺捐款5亿元人民币，中国内地民间援助捐款也已超过3亿元人民币，并在第一时间派出国际医疗救援队，竭尽全力帮助受灾的邻国，受到了受灾国家政府和人民的热烈欢迎和真诚感谢。温家宝总理亲自为灾区送去救灾物资，中国人民踊跃捐款的场面令人感动。值得一提的是，香港特区为南亚海啸灾区共筹得约7亿港元的赈灾款项，每人平均捐款约一百港元，是全球单一城市和人均捐款额之冠。中国的无私援助既体现了“负责任的大国”形象，也是中国政府“睦邻、安邻、富邻”的外交原则的生动体现。目前，在救灾工作即将结束的时刻，如何更好的介入和帮助受灾国的经济重建，是中国面临的又一个考验。
救灾折射出大国争夺国际事务主导权
以抢险救灾为突破口，显示作为一个大国在危难时刻的力量和作用，扩大在该地区的经济、政治和军事影响。在某种意义上，此次大规模的救灾行动折射出大国在国际事务、地区事务上对领导权或主导权的争夺。
美国和欧洲似乎从救灾行动一开始就较劲，美国在参与援助不久就倡议组建由美、日、印、澳四国组成的“核心救援集团”，试图主导灾区救援和重建进程。《洛杉矶时报》还发表了一篇雄心勃勃的社论，敦促布什政府尽快提出类似于“马歇尔计划”的亚洲战略，承诺拨款数十亿美元用于各国的饮用水净化、卫生设施等灾后重建项目，从而更多地掌握对亚洲事务的发言权。欧盟和欧洲多数国家则针锋相对地提出以联合国为中心的原则，强调通过国际合作实施救援工作。由此看出，即使在抗险救灾这样的问题上也存在着单边主义与多边主义的斗争，而且是在伊拉克战争问题上较量的延续。欧盟此举不仅是因为欧洲游客死伤较多，更主要是出于对美国企图排挤欧洲国家、主导救灾和重建进程的反感，希望此次救援行动为今后应对国际自然灾难的多边合作模式创造一个良好的先例。在不断增大的压力下，美国解散了“核心救援集团”并接受联合国的统一协调。
从某种意义上说，此次救灾行动是布什政府进行的一场以救援为先导、拓展其在东南亚和南亚的外交空间、扩大美国在该地区政治和军事影响的一项战略举措。引人注目的是，美国此次救援行动基本上是由美国的军队来完成的，是在五角大楼的统一指挥下进行的。迄今为止，美国在亚洲受灾地区参与救援行动的官兵总数已近1．3万人，各种军舰多达21艘。有人认为这是布什政府巧妙利用东南亚出现的自然灾害而在该地区进行的一次未经准备且不易被外人觉察的“军事演习”。这种说法可能有点言过其实，但是派大规模军队参与国际救灾行动难免使人产生招摇过市、居心叵测的感觉。印尼副总统优素福·卡拉1月12日表示，正在印尼进行救灾工作的外国军队应该在3个月内结束工作撤出亚齐，亚齐省急需的是帮助建立医院和急救中心的外国医疗卫生人员以及重建住房和基础设施的外国工程人员，不再需要外国军队。
连日本的媒体也承认，日本提供5亿美元援助和大规模派遣自卫队等一系列援助对策，是因为日本强烈意识到了中国在此次救灾行动中的影响。日本的援助更着眼于在外交上与中国竞争方面的重要意义。日本认为中国在与东盟的合作中抢先了一步，希望通过此次救援行动来抢占在中日韩三国与东盟合作中的优势地位，发挥亚洲领袖作用。值得注意的是，日本首次派军队参加灾难救援行动，这一决定表面上看是为了采取迅速的救援行动，实际上也体现2004年12月10日在日本内阁会议上通过的《新防卫大纲》中所表明的扩大自卫队海外活动的强烈愿望。
欧洲远离海啸灾区，但此次欧盟提供的人道主义援助的力度还是很大的，只是由于地理因素的原因，实际的救援行动受到一定限制。欧盟此举，除人道主义的考虑外，当然也有提高自己在世界特别是在受灾国家的影响力，拓展自身的外交空间，为欧洲国家进一步与受灾地区和东南亚国家进行更密切的经济交往和外交活动进行铺垫的战略考虑。
对于印度来说，海啸造成了巨大的人员和财产损失，但也为印度提供了一个显示其作为印度洋地区的重要大国的契机。印度不仅表示自己完全可以应付这场灾难，而且在海啸发生后不久，印度所提供的2300万美元援助就已经送往其邻国斯里兰卡，印度海军舰艇也在第一时间赶到斯里兰卡参与救援。这些似乎在向世人宣示，印度洋是印度的“势力范围”。
利用救灾拓展与受灾地区的关系
利用这个难得的机会拓展和加深与受灾地区国家的外交关系，以援助的名义向该地区进行经济、政治甚至军事渗透，以期在本地区事务中以及与这些国家的经济政治合作中取得主动和有利的地位。
世界各国所承诺的数十亿美元援助看上去像是前所未有的慷慨行为，但大部分援助将以贷款的形式出现，并且在具体使用上还会产生一些问题，比如重建项目合同很可能被援助国的企业拿到。许多人担心，有些国家可能口惠而实不至，其中一些援助根本就不会到位。澳大利亚的10亿澳元援助，其中一半将以无息贷款的形式提供给印度尼西亚，而且它还是惟一公开反对海啸受灾国延期偿还债务的大国，更不用说免除债务了。美国的援助政治约束最多，因为法律规定，纳税人的钱只能用于购买美国的产品。
泰国外长素拉革1月8日婉拒了日本20亿日元的无偿援助，称“最好把资金拨给受灾更严重的国家”。这一方面表现出泰国人民的志气和对大国“救灾大赛”的批评，另一方面也可以理解为防止日本经济政治渗透、不欠“人情”的考虑。
这次救灾行动的一个突出特点就是外国军队的大规模参与，这自然会引起相关国家的警惕。印度对美国军队参与救灾特别是斯里兰卡的救灾行动非常反感，担心美国人借机扩大在印度洋的军事影响力，威胁到印度的势力范围。印尼和马来西亚等国对美国的军事扩张一直保持警觉。比如，它们一直反对美国介入马六甲海峡航线的安全保护。多数舆论认为，美军参与海啸救援，明显是为今后长期在那里活动和存在打下基础。美国是想通过这次救援行动，实现其过去无法实现的目标。美军“林肯号”航空母舰曾希望利用印尼领空进行战斗机训练，但是遭到断然拒绝。由于印尼的反对，作为美国救援行动主要基地的“林肯”号航空母舰日前已经离开班达亚齐附近的水域。
欧盟的救灾活动同样也有扩大在该地区经济政治利益的考虑。虽然欧洲国家与东南亚地区的贸易占其全部外贸的比重很小，但欧洲已经开始重视东南亚市场的开发。
值得注意的是，此次受灾最重的泰国、印度、印尼等国在频频对各国表示感激的同时，一再表示自身有能力进行灾后重建，由此可以看出对外国势力借此机会插手本地区事务的担心。
目前，第一阶段的国际救灾行动已近尾声，第二阶段的灾区重建工作即将开始，各大国的战略博弈还将继续下去。
（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所国际战略室主任）
| 
