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目前我国城乡差距突出地表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展。增加农村公共产品供给的难点在于资金筹集。本文探讨的市场经济体制下农村公共产品的多主体筹资形式，有利于解决当前农村公共产品生产和建设资金来源不足的问题。
当前的筹资模式及主体特征
改革开放以来，我国初步形成了以市场经济运行要求为目标的农村公共产品筹资模式。这一模式的特征主要体现在以下几个方面：
1.政府为主、社会参与
第一，政府依然是公共产品筹资主体，但突出了政府之间的分工。一方面是中央政府不再像计划经济时期那样承担几乎所有公共产品的筹资，而是根据一般公共产品生产和供给原理，在划分中央政府和地方政府职能的基础上，有选择地承担公共产品筹资责任。因此，在新筹资模式中，地方政府作用有了加强。同时，建立了与公共产品筹资相联系的财政保障体系。
第二，社会参与。与计划经济时期公共产品筹资和生产形成明显差异的是，创造了一个以政府为主、社会多方广泛参与的公共产品筹资和生产格局。
2.以公共财政为平台、整合多形式筹资
公共财政的建立和不断完善，保障了公共产品的筹资，在很大程度上缓解了因资金不到位、或者缺少资金投入，公共产品生产和建设滞后于经济和社会发展需要的矛盾。同时，市场经济体制的建立，也为多种筹资方式提供了广泛的空间，并在现行的农村公共产品筹资模式中，更多的引入了市场经济筹资的运作方法。例如，在公共产品生产和建设过程中，建立公共产品生产和建设的公开招标制度，实行社会竟标、政府买单的市场化生产，降低公共产品生产和建设成本。又如，政府可按照公共产品受益程度的不同，实行公共产品生产和建设的比例出资和多元化生产，并运用减免税收的方式，鼓励企业成为公共产品生产的出资人和建设者，等等。
3.生产成本的承担者与受益者高度同一
为了保证生产成本的承担者和受益者高度同一，实行了按政府所管理的范围，划分各级政府在生产公共产品上的筹资职能，并从制度上保证同级政府的公共产品筹资，只能用于辖区范围内居民所需要的公共产品建设的制度。
市场经济体制下的农村公共产品筹资和生产，虽然克服了计划经济时期的一些制度性缺陷和障碍，但仍然存在一些严重问题。解决这些问题，还需要深化市场化取向的改革，包括财政体制改革、政府管理体制改革和投融资体制改革，等等。
现行筹资方式存在的问题及原因
存在的问题
农村公共产品建设筹资方式与过去相比，虽然有了明显改进，但存在的问题依然不可忽视。这些问题突出表现在以下几个方面：
1.存在向农民转嫁成本的严重倾向
预算外收入作为财政收入的一个重要组成部分，可以弥补各级政府、尤其是县乡财政收入不足和满足公共产品建设需要。但由于缺少对预算外资金收入和使用的制度约束，预算外收入最终有可能会演变成政府各部门的乱收费。在这样一种缺少严格制度约束的条件下，很容易造成农村公共产品生产成本向农村居民和企业转嫁的现象，其结果必然加重农民和企业的负担。
2.区域筹资能力差距悬殊、筹资投向不合理
受市场化改革进程不一和经济发展水平不平衡的影响，农村内部地区之间公共产品筹资能力和农村外部城乡之间筹资能力存在悬殊差距。
首先是农村内部地区之间筹资能力差距在扩大。农村公共产品筹资上的地区差距要比经济发展上的差距大，并且还有进一步扩大的趋势。以教育投入为例。从我国农村义务教育的发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区存在较大差距。省、市、区之间的差距更大。虽然最近几年国家加大了对西部地区的教育投入，但地区差距仍没有得到缩小，而且，值得注意的是，预算内生均教育经费支出差距还有所扩大，西部地区地方农村生均预算内教育经费支出为东部地区的比重由1995年的75.37%减少到2001年的68.89%。
其次是城乡筹资能力差距超过地区筹资能力差距。改革开放以来，农村公共基础设施落后的状况，虽然在局部地区，比如沿海经济快速发展的农村有所改善，但农村落后于城市的格局依然没有得到彻底改变。不仅城市道路和基本生活的公共设施建设比农村好，更突出的是城市的教育、社会保障、医疗卫生保障和疾病预防和控制体系的建设，也远远好于农村。以医疗卫生投入为例。我国农村人口占全国总人口的比重在70%左右，但农村卫生费用占全国卫生费用的比重却只有30%多一点。30%的城市人口，占用了70%的医疗卫生资源。
3.政府财政的越位和缺位
农村公共产品建设和筹资需要政府引导，但在目前农村公共产品筹资中，政府财政不到位和政府不能灵活运用市场规律、采用多种手段来筹资是最大的问题。政府财政越位和政府没有充分利用市场经济来为农村公共产品建设和筹资服务是比较突出的问题。例如，政府没有放弃传统的垄断公共领域的做法，也没有完全允许民间资本进入公共产品建设领域，从事公共产品的生产和开发。
4.尚未建立应有的长效筹资机制
农村公共产品建设和发展，既需要有财政来保障，又要有符合市场经济运行要求的融资机制来筹集资金，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前农村公共产品发展情况看，无论是财政保障还是市场融资机制的建立，都存在很多问题。
产生问题的原因
1.财政实力差距决定了区域和城乡筹资差距
不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在农村公共产品投入上的差距。财政实力，特别是人均财政占拥有量，是造成农村内部地区之间和农村村外部城乡之间，公共产品筹资能力差距的主要原因。
2.市场化进程对多渠道筹资的影响
市场化进程反映了各地区之间在体制改革方面的差距，而体制改革方面的差距是导致各地区经济差异的一个重要因素，它可以更加全面地说明各地区之间公共产品筹资程度之间差异的原因。在市场化进程较快的沿海地区，多渠道筹集农村公共产品建设资金，公共产品投入多主体的格局已初步形成。而在市场化进程叫慢的地区，则刚好相反。
3.事权与财权不对称必然加重农民和企业负担
基层政府财权和事权不对称严重影响到公共产品的建设。为了完成上级政府的任务，基层政府在财政能力有限的情况下，就只能采用向农民和企业集资与摊派，甚至乱收费的形式，用以弥补财权与事权不对称产生的财政能力不足和解决公共产品建设资金不足的问题。从而必然出现农村居民负担加重和出现政府负债进行建设的问题。
4.重城市轻农村的筹资模式没有完全破除
高度集中的计划经济时期，以重化工业优先发展为主的工业化，把城市发展放在了农村之前。受此影响，不仅在经济发展的投入上，而且在社会发展的投入方面，城市都比农村获得更多的投资和发展资源，并形成了一整套与之配合的财政投入机制。截止到目前，我们还没有从根本上摆脱掉这种投入机制的束缚。
5.缺少建立长效筹资机制的法制保障
农村公共产品建设和发展，需要有财政的大力支持，以及符合市场经济的完备融资机制，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前农村公共产品建设的发展情况看，无论是财政支持还是市场融资模式的建立，都缺少法制的保障。
农村公共产品可实行多主体筹资
在市场经济体制建立过程中，筹集公共产品生产和建设资金的环境发生了很大改变，可供选择的渠道、途径和手段也是多样的，并具有很大的弹性。
筹资渠道有多种
1.财政渠道
财政筹资渠道主要包括：第一，财政预算内渠道。应该指出，分税制改革以来，中央财政预算内支持农村公共产品生产和建设方面的筹资作用在下降。与国家财政在农村公共产品生产和建设筹资地位下降相比，地方财政预算内筹资渠道的地位在增强，并弥补了国家财政筹资渠道下降的影响。第二，财政预算外筹资渠道。财政预算外筹资渠道主要是指财政非税收入的渠道，也就是通常说的财政预算外收入。根据现有的统计资料以及结合课题研究的内容来看，这部分收入主要是指乡镇自筹和统筹的资金，以及政府基金。从形式上看，预算外收入属于一般性非税收入，主要是通过向居民个人和企业收费的形式为财政筹集收入，并专款专用。
2.市场渠道
目前，在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资还处于刚刚起步和探索阶段，主要做法有：第一，利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。第二，成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专向发展基金。第三，向金融机构融资。第四，利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。以上几种市场筹资方法，在解决农村公共产品生产和建设资金不足，推动其发展上确实起到了积极作用。
3.其它渠道
其它渠道是指财政渠道和市场化渠道以外的渠道。目前主要有以下几种：
第一，非政府组织筹资渠道。在我国，非政府组织筹资渠道主要有春雷行动、春苗行动、希望工程、母婴医疗卫生安康行动等。非政府组织筹资不仅增加了乡村地区公共产品生产和建设的资金投入，弥补了财政资金投入不足导致城乡公共产品生产和建设供给日益扩大的裂痕，而且，在筹资形式上引入了社会和非政府的概念。第二，境外筹资渠道。境外筹资主要有两种形式，一种是国际组织的非商业性资金，另一种是针对农村，尤其是贫困农村地区引入的境外非政府组织小规模援助资金。这些资金在改善贫困农村外部发展环境，增加公共产品供给的作用和影响越来越大。第三，个人筹资渠道。农村公共产品生产和建设的个人筹资渠道根据筹集方式不同，可以分为4种类型：第一种是个人直接投资从事某项公共产品的生产和建设；第二种是个人对某项公共产品的生产和建设进行部分资金捐助；第三种是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资。第四种是企业家捐助。根据我们的调查，个人筹资渠道在农村公共产品生产和建设过程中，越来越占有重要位置。
在市场经济背景下的农村公共产品筹资渠道建立过程中，尽管存在着诸如制度建设之后，政策不完善，一些做法还缺少市场规范，计划经济体制的某些做法还在发挥作用等亟待解决的问题，但与计划经济时期相比，筹资渠道已发生了实质性的结构改变。
筹资手段可以多样
当前，农村地区公共产品生产筹资渠道不仅表现出多元化特征，而且，因为渠道不同，筹资手段也呈现出多样化。当前，我国农村地区公共产品筹资手段大体有以下几种形式：
1.征税
由于政府对公共产品建设投入的资金主要来自财政，而财政的收入主要来自税收，因此，也可以将征税看成是公共产品筹资的一个主要手段。例如，开征具有专项使用目的的治理环境污染税种，以筹集必要资金支持环境污染治理，等等。
2.有偿筹资
有偿筹资是当前市场手段筹资的主要形式之一，它包括发行国债和向社会集资。发行国债和专项基础设施建设债券，是筹集公共产品生产和建设资金的重要手段。发行国债和建设债券的权力集中在中央政府手中，地方政府无权发债，因此，发债筹资是中央政府行为。而地方政府可以自行决定向社会公众、团体、企事业单位和个人进行有偿集资。在这方面地方政府进行有偿筹资对于推动地方公共产品生产和建设起到了一定的积极作用。
3.使用者付费购买
使用者付费购买自己需要的公共产品，是筹集公共产品建设资金的一种普遍形式。如出售建设项目经营权、管理权和冠名权，以吸引投资和加快公共产品生产和建设。从农村当前的情况看，特别是在乡镇道路、桥梁、学校和一些小型水利设施的建设过程中，以出售冠名权的方式筹集资金比较普遍。
4.减税、让利
通过对部分企业，主要是投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免；或对隶属于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励其积极参与公共产品建设，也是增加公共产品筹资的一种切实可行办法。
5.其它手段
救助性手段是最常见和常用的一种筹资手段。救助性手段包括社会与地区、社会对个人和群体、地区与地区之间带有援助和救济性质的资金投入支持。这样一种资金筹集，完完全全是出于对公共产品生产和建设的无偿支持。
相关政策建议
1.建立并完善公共财政体制，确保财政筹资能力的不断提高
建立公共财政体制首先是财政要坚决从竞争性领域退出，或者财政不再进入竞争性领域，以确保财政资金用于公共产品建设和生产；其次是考虑开征新的税收，并将新开征的税收全部或大部分留给基层财政，增强基层财政能力，保证有足够的资金用于公共产品建设。第三是出台相关政策和法规，确保农村公共产品建设资金有稳定的来源。如用法规的形式规定某些公共产品在政府财政支出中的比重，或者某些公共产品支出占GDP的比重。最后是规范预算外财政支出，保证取之于民的资金，用到民众需要的公共产品建设方面。
2.统筹城乡发展、重点向农村倾斜，提高农村筹资的能力
计划经济时期形成的城乡二元结构，是造成城乡公共产品建设出现巨大差距的主要原因。因此，消除城乡公共产品建设和供给上存在的差距，必须破除城乡二元结构形成的体制格局。
消除城乡二元结构的重点应放在消除城乡公共产品建设差距上，首先是消除在公共产品筹资能力的差距上；转移支付重点向农村和中西部地区倾斜，以教育、医疗卫生和基础设施建设为例，就是完成3个结构转变：第一，教育投入要从重城市、重高等教育，向重农村和基础教育转变。首先是完成从重视高等教育投入向重视基础教育、特别是农村基础教育投入的转变；其次是完成从重视城市教育投入向重视农村教育投入的转变；再次是完成从重视沿海经济发达地区教育投入向重视中西部不发达地区，特别是贫困地区的教育投入的转变。这样可以为农村基础教育发展筹集更多的资金。第二，完成从重视城市医疗卫生投入向重视农村疾病预防与控制投入的转变，当前要把恢复和重建农村疾病预防和控制体系放在转变之首并理顺管理体制。第三，完成重大基础设施建设向重大基础设施建设与农村地区基础设施配套的转变。建议在今后的骨干工程项目建设中，加强建设项目与周边农村地区基础设施建设的配套联系，以骨干工程的建设带动农村地区的基础设施建设与发展。何谓“农村公共产品”
农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治，行政、法律和社区服务等。
目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，而且供求结构不合理，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。
总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展，增加农村公共产品供给问题就显得更为突出和重要。（来源：经济参考报）
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