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“财政实践与探索”系列之一李友志
当前财政改革中存在的突出问题
（一）整体规划协调不够。财政改革是涉及面广、环环相扣、财力保障要求高的系统工程，需要缜密论证，整体规划，否则就会流于形式“换汤不换药”。当前，体制上的“保
上紧下”，财权上收、事权下移、将风险积淀在基层的做法，严重制约了地方财政发展，提升了地方财政的改革成本。按照改革要求，综合财政预算是部门预算的基础，部门预算是国库集中支付和政府采购的基础。但目前还没有真正意义上的科学完整的综合预算，在统筹财力安排上，综合财政预算还有相当差距，非税收入测算不准、编报不实，有的还没有纳入部门预算，执行中变数较多。特别是统筹力度不大，收支仍未完全脱钩，单位支出水平、苦乐不均的现象突出。部门预算编制的范围和内容都很狭小，进而影响国库集中支付和政府采购的深入发展。同时，受财力不足影响突出。
（二）既得利益调整困难。由于支出管理长期沿用基数加增长的模式，导致结构僵化，难以调整。特别是不少支出项目以法律法规形式固定下来，更增强了支出的刚性，加大了支出结构调整的难度。又由于财权分散在各个部门和单位，财政无法统筹安排财力，使得预算内“吃紧”；另一方面，大量的非税收入游离于财政宏观调控范围之外，造成预算外“紧吃”，苦乐不均，不少地方甚至因此滋生腐败。同时，习惯于用管、卡、压的办法控制支出，不善于利用市场竞争规律节减政府开支。各部门单位习惯于过去的资金自我管理和分配模式。
（三）财经法制建设滞后。一是现行《预算法》和《金库条例》，没有涵盖当前预算、国库改革的内容，已不适应形势的发展，急需修改。二是除《政府采购法》外，收支两条线管理、部门预算、国库集中收付等改革都没有法律作保证。三是存在法律重叠现象。如株洲市既有政府采购办，又成立了招投标局，按照《政府采购法》和《招投标法》，两者都有工程项目集中招标采购的权力，界限不清、职责不明，工作时常出现不协调局面。四是财政调控难度大。如《农业法》、《教育法》等法律法规及其他有关部门的规章制度，对财政投入比例或标准和部门规费收入的使用，都作了明确规定，导致财政部门该统筹的收入统不起来，投入标准又不能多元化。
进一步深化财政改革的对策
农村税费改革、收支两条线管理改革、部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革措施，是财政部门牵头的推进党风廉政建设和反腐败工作的重要组成部分，必须以发展为视角，以发展促改革，在改革中调整完善，坚持改革不动摇，在落实科学发展观、不断完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的大局中找准位置、定好位。
（一）统筹财政改革思路。要按照市场经济原则和公共财政要求，从整体上把握财政改革，从通盘上筹划财政改革。在改革实践中，要坚持积极稳妥的改革原则，既着眼长远，坚持高起点的改革目标，保持开拓进取的改革热情和干劲；又立足现实，针对改革的条件和时机，分阶段分步骤推进改革，逐步到位，最大限度地实现改革预期目标与改革实际效果的统一。按照这个原则，坚持在改革内容上由简到繁，科学确定各阶段的改革内容和目标，逐步提升改革的层次；在改革的范围上由点到面，采取先试点后推广的办法，不断扩大改革范围；在改革的步骤上由易到难，循序渐进，稳中求进，扎实做好改革的前期准备工作，主动把握改革的进程，有效减少改革的阻力，避免改革可能引起的震动。比如先规范政府非税收入管理，实施综合预算，再推行部门预算，然后实施国库集中支付和政府采购，前后环环相扣，使改革实现从形式到内容的完全统一。
（二）推进财政法制建设。一是出台关于财政改革纲领性文件。建议党中央和国务院联合下发一个专门关于财税改革的《决定》，明确一个时期内财税改革的指导思想、改革目标、基本框架、总体要求等，作为财政改革的行动纲领，在全国范围内统一思想和认识，确保政令畅通，为财政改革营造良好氛围。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发200410号）已明确提出“完善依法行政的财政保障机制”，就完善集中统一的公共财政体制、实行部门预算、清理规范非税收入、推行国库集中支付等作了明确规定。建议按照《纲要》规定出台明细法律规范，以便于操作。并建议中央借鉴湖南经验，出台《政府非税收入管理条例》，建立由财政部门主管的非税收入专门管理机构，作为执法主体，并明确各执收单位的职责，以落实《行政许可法》为契机，既要防止行政乱作为、使“三乱”抬头，又要遏制行政不作为，出现应收不收、应罚不罚现象。二是加强财政法制建设。要尽快修改《预算法》，增加部门预算、国库集中收付、非税收入管理等内容。在条件成熟的时候，可制订《财政法》或《公共财政法》作为财政工作的母法，统率财政工作，进一步理顺财政法律与其他法律的关系，克服工作中不协调的现象。三是加强党纪政纪建设。从纪律上规范和约束各部门单位的行为，加大违规违纪的查处力度。
（三）突破财政体制束缚。改革体制是各项财政改革的核心。一是要克服“保上紧下”观念，完善分税制财政体制，合理划分中央、省、市、县各级的事权范围，清晰界定各级应负的事权责任。在此基础上核定各级政府在财政税收总量中的分配比例和规模，设计一种既能保证中央财政比例，又考虑地方特别是基层财力需要的分税体制，降低中央集中地方税收特别是中西部地区地方财力的幅度；加大地方对一些地方税种的增税和免税权力，豁免地方部分债务以及延缓债务偿还时间；解决中部地区体制上解问题，培植地方经济“造血”功能。二是完善转移支付制度，加大对中西部地区转移支付力度。近期要不断加大中央转移支付的增量分配力度，重点向中西部地区和其他一些落后省份倾斜，促进各地区协调发展；优化转移支付结构，将目前的一般性专款逐步纳入一般性财政转移支付范围，确需保留的专款通过建立专项性的转移支付办法予以规范。从长期考虑，要打破既得利益格局，将转移支付的增量分配和存量分配统筹考虑，以因素法取代基数法，逐步实行规范的转移支付制度，同时进一步扩大转移支付的资金规模。
（四）狠抓配套制度建设。建立适应社会主义市场经济发展的公共财政体系，是我国财政改革的总体目标。各项财政改革都应服务和促进这一改革总目标的实现。正在推行的部门预算、国库集中收付、政府采购等改革，尽管改革的内容各不相同，但都是建立公共财政的重要基础。各项改革既要符合建立公共财政体系的要求，防止偏离改革的总体目标；又要注意各项改革措施的相互衔接和协调，避免改革措施的相互矛盾，提高改革的整体效应。同时，对每个单项改革，既要做好扎实细致的前期准备工作，又要重视改革实施过程中和改革后可能出现的问题，制定巩固改革成果的配套措施。比如推行农村税费改革，必须推进乡镇机构改革人员分流安置、落实农村义务教育体制改革、建立专项转移支付以弥补改革形成的收支缺口等配套改革，以避免农民负担反弹。
（五）健全改革运行机制。机制规范透明是搞好财政改革的中心环节，直接决定改革的公正、效率和绩效。一是要按照权责统一、相互制约、运行协调的要求，建立健全政府采购运行机制。①健全内控机制。重点是理顺政府采购管理部门和执行机构的关系，明确双方职责，形成相互协调和制约的内部运行机制。②健全考评机制。对集中采购机构实行定期考核，对中介代理机构实行资格认定，划分等级，对专家评委实行动态管理。③健全纠错机制。主要是疏通供应商投诉渠道，依法并及时作出处理决定。④健全监督机制。事前由财政部门对资金进行监管，事中由纪检检察、审计部门对招标采购过程进行监督，事后接受采购单位、供应商和社会舆论监督。二是市县要突出会计集中核算与集中支付的优势互补与完美融合。会计核算中心要从并非十分必要却烦琐的事务性工作中逐步解脱出来，进一步强化财政监督和跟踪问效。实际上形成以集中支付为主，会计核算为辅的新格局。三是完善新的部门预算运行机制。要在清理单位银行账户、“小金库”，切实规范政府非税收入管理的基础上，增强政府宏观调控能力，统筹安排财力，真正推行综合财政预算和零基预算，制定科学的定员定额标准，进一步早编细化预算，推进依法理财、民主理财、科学理财，把有限的钱用在支出重点上，特别是带全局性、根本性、战略性的支出重点上。同时，要硬化预算约束，禁止随意突破预算追加频繁，加强监督和跟踪问效，完善部门预算的绩效评价体系，提高财政资金的配置效率，充分放大财政资金的使用效益。（作者系湖南省财政厅党组书记、厅长，十届全国人大代表）
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