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本报记者王擎
专家建议出台全国统一的公用事业法
北京天则公用事业研究中心副主任余晖研究员和他的研究团队最近刚结束两个大课题：一个是受建设部政策研究中心委托的“市政公用事业监管的国际经验比较”；一个是由北
京市发改委委托的“北京市城市基础设施建设和经营监管办法”。
“随着社会资本大量涌入公用事业领域，政府与公众如何监管这些公用事业的准入和日常运营正在被提上议事日程。”1月25日，余晖接受了本报记者的专访。
公用事业不同于一般的竞争性领域，公用事业牵涉到每一位居民的直接利益，并且具有自然垄断特性。这些特点决定了私人投资者参与并取得公用事业特许经营权不但必须首先通过公开的准入竞争，而且私人投资者在经营公用事业的全部过程中都必须受到监管，如价格、服务质量监管等。而对于准备进入公用事业领域的民营企业来说，只有基于一个透明而可信的监管政策，才可能对投资风险作出正确的评估。
“在计划经济和政企合一的体制下，独立的监管机构是没有必要存在的。在私人资本进入公用事业后，政府的经济性监管职能才开始浮出水面。从我们国家目前的现状来看，这个监管的体制还没有完全建立起来，监管明显落后于市场开放，因而在实践中出现很多问题，如价格上涨过快、投资回报率承诺刚性化、不计风险的政绩工程频出、服务质量下降、腐败严重等。监管方面最突出的问题是，行业监管主体不明、监管机构缺乏独立性、监管人员专业性
严重不足。”余晖告诉记者。
好的监管制度的标准“处方”一般包括这样一些条款：独立性、透明性、公正性、专业性和可问责性。这些条款表达了监管制度的重要原则，由于不同国家的法律和政治制度各异，政府监管的这些原则彼此间也存在很大差异。
在我国，政府对基础设施产业的监管依然是主要由政府的综合经济管理部门，比如发改委，和产业主管部门来实施。在城市公用事业领域，横向监管部门则更加复杂，独立的监管机构至今尚未出现。
独立性监管机构的组织特征主要有以下几点：首先是监管机构必须与被监管的对象彻底分开。所谓政企分开，才能保证监管的公正性；
其次，监管机构必须与政府政策部门分开。这种结构分离的必要性，是指它能够独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，尤其是不受可能作为现有国有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。否则监管机构就缺乏可信度；
第三，监管机构的负责人由政府行政最高领导任命，并得到立法机关的承认。这是因为，脱离了政府政策和行业管理机构的监管机构，实际上成为集行政执法、准立法和准司法权力为一身的政府“第四部门”。这三种权力来源于专门的监管立法，监管机构的负责人在行使这些权力的时候，自然必须接受最高行政领导和立法机构的直接和间接的监督和制约。
第四，一般而言，监管机构不是首长负责制，而是由一个合议机构，比如一个委员会来集体领导，其中有多个委员，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府最高行政领导错开的任职年限。这种安排主要是为了健全监管机构的知识结构、增加特殊利益集团左右监管政策的成本以及保证监管政策的延续性。
“就我国情况而言，政府政策部门，既包括政府宏观调控部门，如制定价格政策、投资政策的发改委和监管管理国有企业资产和运行的国资委，也包括像铁道部在内现存的集监管、行业发展和国企管理三种职能为一身的产业主管部，还包括像信息产业部这样身兼行业发展和监管职能的行业主管部门，而新的监管机构必然从它们之中产生。如电力监管委员会是从原电力部和原经贸委产生的。但很遗憾，由于发改委还掌握着电力行业的投资准入权和价格监管权，这个曾经被给予厚望的监管机构，至今还不具备独立性。”作为参与电信、电力监管改革过程的专家，余晖颇感无奈。
因此，监管机构要有独立性，必须具备一个基本条件，即将所有的行业纵向的经济性监管权集中在一起，如通过公开招标授予中标企业许可证，然后根据特许权协议对企业进入后的运营行为，如定价和服务质量，进行统一监管。当然，涉及到行业的安全、环保、普遍服务，则应该配合其他综合监管部门，比如卫生、环保、质监、财政等一起来做。
“在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是最主要问题，并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，因此，考虑监管机构之间的权力配置，主要应该以加强监管权的统一性和执法力度为主要政策追求目标。”余晖建议。
对于监管的具体构架，余晖认为要按不同的行业对待。如果只是纯粹在一个城市领域里循环的产业，比如垃圾处理、地铁等产业，可以由地方政府成立独立性的监管机构来监管。但是如果涉及到上下游产业链条比较紧密的，或者是按自然资源配置形成的，比如燃气、水等产业，中央机构和地方政府之间应该有一个合理的分权和协调。
事实上，在不同的国家对采取公私合作制的公用事业的监管模式也不尽相同。
据余晖介绍，美国采取的模式是，在州政府里设立一个公用事业委员会，把除了能源以外的所有公用事业，都由其负责经济性监管。在英国，是将每一个行业都分开来，由不同的行业主管部门负责监管。而在德国和法国，并没有独立的监管委员会，只是由市长与企业签订一个合约，授权特许经营或者委托管理。
“其实，中国政府对民营企业进入城市公用事业后的监管才刚刚起步，我们这方面的研究也需要继续深入。”余晖说。
“当前最重要的是，我们需要有一部全国性的公用事业法。几乎所有市场经济国家都有这么一部大法。在这部大法中，要明确规定公用事业的性质是什么，政府和民营企业如何通过合约来确定相互的权利义务；在各级政府组织中，监管主体与其他横向政府决策和监管机构的权利如何划分和协调，监管权力在中央和地方政府之间以及在地方各级政府之间如何进行纵向的配置；如何建立对监管者进行监管的制度，保证监管的透明、公正和可问责等等。在没有相关法律的情况下谈依法行政无异于自欺欺人。”余晖强调说。（1B1）
链接
天津市工商联建议
规范公用事业特许经营
【记者高鹏实习记者阿娜天津报道】天津市工商联在天津政协十一届三次会议上提出议案，建议政府根据民营经济发展的实际情况，尽快制定市政公用事业特许经营管理办法，明确特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度。规范市政公用事业特许经营活动，强化政府的市场监管职能。
对民营企业来说，最具吸引力的行业就是政府垄断的基础产业和公共服务业。这些行业资源越是垄断，对民营投资主体越有机遇。因此，如何进一步开放公用事业建设领域和规范公用事业项目的经营行为，是政企共同面临的一个重要课题。
据天津市统计局发布的资料显示，2004年天津的民营经济不断壮大，年末注册资金1271．28亿元，较年初增加301．83亿元，增长31．1％；个体、私营、民营户达到24．79万户；全年实现税收50．33亿元，增长43．9％。该市的非公有制经济增加值为1407．30亿元，占所有制结构比重为48％，比2003年提高2．6％。（1B2）
水务洋巨头威立雅
掘金中国公用领域
【记者沈莉上海报道】威立雅水务集团（原威望迪水务集团）CEO安东尼·弗雷诺近日在沪表示，随着中国水务市场及公用事业领域的开放，该集团将在近期加速在华投资。
作为全球最大的水服务集团，威立雅水务目前已在华投资及运营了13个项目，直接投资总额超10亿美元，员工达4500多人，成为中国水业主要的国外合作者，并创造了很多行业中的第一。其中影响最大的是以2．66亿欧元溢价收购上海浦东自来水公司50％股权的收购项目。
近日，威立雅水务集团在上海浦东的第一个在华自来水整体合资项目又有新进展，一个中国国内最现代化的水务运营中心在此正式投入了使用。
此次投入使用的水务运营中心项目耗资7000万元人民币，其中包括1个水质监测中心，其最终的监测能力可达到103项水质指标（目前国内一般水厂的监测指标只有35项）。威立雅的目标是在2008年之前使其到达居民家庭的自来水可直接饮用。为达到这个目标，这家合资公司在今后几年还起码要投资13亿元人民币。（1B3）
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