应采取积极态度”，北京大学的曹凤岐教授在论及当前在中国建立存款保险制度的问题时，做出了如是表述。

    而结合现实中的种种迹象判断，从1997年就开始被广泛关注、至今酝酿长达7年之久的存款保险制度已到即将破茧而出的阶段。

    从立法层面看，全国人大财经委向十届全国人大常委会提交的《中华人民共和国企业破产法（草案）》第163条中明确提出：“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”而在实践中，近一年时间就先后有海南华银、大连证券、鞍山证券、北京华阳租赁公司、山西华康信托、佳木斯证券、新华证券等金融机构进入破产清算程序。

    金融机构破产的法律条文成熟和现实状况，都意味着需要对由此带来的后果做出制度性安排。同时,金融体制改革的日渐深化，银行类金融机构的主体发生深刻变化，包括外资在内的多种所有制渗透进来，成为尽快做出相关安排的另一重压力。从现有国际实践来看，这个安排就是推出存款保险制度，以应对金融机构破产的后果。

    作为政策制定者和曾经长期的执行者，央行不但在金融稳定局专设存款保险处，而且数年前就组成课题组研究“构建中国存款保险体系”的可行性。2004年年初，央行行长周小川在北京大学中国经济研究中心“外汇注资与银行不良贷款处置”的演讲中提出，我国建立存款保险制度已是必然趋势。央行副行长吴晓灵近期多次表示，我国应建立一个良好的金融机构退出机制以降低风险，这也被视为决策层有意推进作为相应配套措施的存款保险制度的一个积极信号。中央汇金公司总经理谢平的态度更为明确，他于2004年11月明确撰文指出，建立正向激励机制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系，是我国金融安全网建设的长远目标。

    2004年11月5日，央行、财政部、银监会、证监会联合制定并发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》，明确提示出台该办法的背景之一，是“在存款保险和证券投资者保护制度建立之前”，这是为问题金融机构的退出提供公众利益层面的制度保障，同时也是一种过渡性的制度安排。

    什么是存款保险？

    存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证其清偿能力。存款保险制度既是为金融体系提供一张安全网，防止个别银行的危机扩散到其他银行而引起银行恐慌和金融危机；还有助于保护存款人利益，维护公众对银行体系的信心。

    在世界范围，存款保险制度始于20世纪30年代的美国，美国国会在1933年通过《格拉斯－斯蒂格尔法》（《Glass－steagall Act》），设立联邦存款保险公司，挽救了在经济危机冲击下濒临崩溃的美国银行体系。截至目前，全世界已有67个国家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。

    对于存款保险机构的作用，曹凤岐认为其本质上也是一种保险公司，只不过是向金融机构提供保险，而不是向个人提供保险。一般运作方式是，参保银行根据存款量向存款保险机构交纳保险费，待发生危机后由保险机构提供赔付。除此而外，存款保险机构还有更大功能。以美国联邦存款保险公司为例，它的功能就很强大，包括了三大功能：一是存款保险功能；二是执行金融监管功能，其作为联邦监管机构之一，直接监管了5616家非美联储成员的州立银行等金融机构；其他国家的存款保险机构的监管职能虽然没有这么强大，但也通过参与监管银行存款情况进行调查了解，享有监管职能；第三，美国联邦存款保险公司还具备“清算人”功能。众所周知，美国在20世纪80年代曾经发生过储蓄贷款普遍经营不好、一些金融机构濒临破产的危机，美国联邦存款保险公司为此成立了一个清算机构，参与银行的资产处置和清算。

    历时7年的酝酿期

    在中国，开始关注存款保险问题是在1997年。当时，中国先后发生了广东国际信托投资公司、海南发展银行等金融机构破产事件。在国家关闭海南发展银行之前，发生了储户挤兑，国家为此曾紧急调拨34亿元人民币抵御风险，后来又由工行托管其全部资产和负债，由于储户对工行背后国家信用的信任，才没有使危机继续蔓延。

    中国为何至今未能推出存款保险制度？对此，曹凤岐的解释是：第一，是相关制度建设不够完善；第二，是中国长期以来实行计划经济，主要存款都在四大国有银行，而四大国有银行其实是由国家信用做隐性担保的，所以储户宁可承受低利息、也愿意把钱存在国有银行。“但目前，转型后国有银行已变成股份制银行，通过市场化方式经营的，国家不可能承担那么多风险；另一方面，即使这种名义上付钱给储户，但国家补偿还是会用国库来补偿的，流通中的货币过多造成通货膨胀，说到底还是个人损失。” 曹凤岐说。

    完善金融监管，也不能替代建立存款保险制度的作用。国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波认为，监管只能改变金融机构承担风险的类型，而难以改变金融机构承担风险的数量。永远安全的金融体系是不存在的，即使在金融市场高度发达、监管非常严格的美国，自20世纪80年代中期开始每年都有超过100家的银行破产倒闭，涉及的存款总额达上百亿美元。

    另一方面，无原则地以国家信用为银行风险“埋单”的惯用做法，也已被决策层和业内所否定。中国建设银行股份有限公司正式挂牌、开始以“引进内外资股东，实现股权多元化，并完善内部法人治理结构”为特征的第二个步骤后，国家电网、上海宝钢、长江电力(资讯 行情 论坛)等三家内资国企以股东身份共同投资80亿元，占有建行4.11%股权。但英国《金融时报》认为，这三家国企的“战略投资者”身份，在缺失境外资本和中国内地其他所有制企业投资的前提下，其象征意义远远大于市场意义；为了引进更符合国际规则的投资者，更多希望寄托在中国政府能做出承诺：一旦中国建设银行在海外上市后坏账激增，政府将出手相助。但这一要求国家信用为建行上市担保的呼吁，在建行分立挂牌当天就遭到央行行长周小川的拒绝。他指出，为降低四大国有商业银行的不良贷款负担，中国政府在过去10年中提供了巨大的财务支持，“中国央行不会再提供任何额外的金融援助，以帮助国有商业银行减轻坏账负担。”这位四大银行股改的主要操作者认为，中国各银行目前的息差收入已经足以有效弥补银行的不良贷款损失。滥用国家信用，只会诱发越来越大的道德风险，将金融风险放大成“无底洞”，这已成为业内的共识。正是过去政府屡屡充当“埋单者”的角色，才使得政府一次次被迫不断出手，继1998年发行2700亿元特别国债充实银行资本金后，2002年又剥离12000亿元坏账、2004年再动用450亿美元外汇注资。

    事易时移，为稳定金融市场、控制金融机构破产的不利影响，中国有必要尽快建立存款保险制度。

    制度框架与争议

    存款保险制度的构建主要涉及存款保险机构在国家金融体系的自身地位、保费及其分担、保险范围、赔偿标准等方面。中国要建立怎样的存款保险制度？在借鉴国外成熟做法的同时，从务虚到转入实质性操作的细节上，一些争论至今仍存。

    在组织方式上，美国联邦存款保险公司最初启动的资金由美国财政部划拨了1.5亿美元贷款，通过收取参保金融机构的保费，至今已还清。其他国家存款保险机构的资金来源，则既有公立的，也有私立的，还有公私共同设立的。保险费率方面，美国从1933年到1993年一直实行统一的费率，通过银行的规模而不是依据风险收取保费，其他多数国家也是如此。但也有国家根据存款风险度的不同确定不同费率标准，风险高就高费率，风险低就低费率，相应的赔付标准也不同。

    在保险范围方面，美国实行存款保险制度时，所有联邦储备体系的成员是强制参加的、各州注册的银行则是自愿参加的；同时，美国存款保险机构只对银行存款人提供保险，不保护非存款债权人和倒闭银行股东的利益。

    在赔偿标准方面，理论上所有存款都应当能得到全部赔偿，但实际进行的都是限额赔偿，即让存款人自己承担部分风险。并不是所有款项都是银行支付。国际上对存款保险的赔偿有两种标准：一种是保险偿付最高标准为人均GDP的倍数，国际货币基金组织推荐的标准为三倍，由此得出国内的偿付金额是2万多元，不能保障中小储户的日常生活；另一种国际上比较认同的标准是使百分之九十的存款人得到存款全额偿付。而在具体操作中，各国做法又不尽一致：譬如有的国家确定了最高赔偿70％到80％的标准，美国确定的最高赔偿标准为10万美元；还有一些国家根据不同存款额确定不同赔偿标准，譬如2万至3万美元赔80％、3万美元以上赔付标准又有变化等。

    具体到中国，如何构建存款保险制度的各个环节都还存在不同程度的争议。譬如，存款保险机构仅履行保险职能？或者除了承担存款保险，还应借鉴其他国家的经验担负起适当的监管职能，比如应当配合银监会、证监会组成较完善的监管体系？包括四大国有商业银行的所有银行都要参加存款保险，还是仅要求那些存款余额有限、信用较差的中小金融机构参保？一旦金融机构发生支付危机或破产，对投资者或存款人的存款是全额兑付还是部分兑付？兑付部分又以多少为限度？

    毕竟从外围环境上来说，中国与国外成熟市场经济国家相比，金融机构的市场化运作程度、资本充足率状况等都有很大不同。目前，四大国有商业银行的股改尚未完成，农村信用社试点改革刚启动，设计中的费率标准及最高保险金储备规模，既不能定制过高，避免改革中的银行承担过重负担，又要保证一旦有金融机构出现支付风险甚至倒闭，存款保险基金能够赔付得起，发挥保护金融安全的作用。

    现实的路径选择

    尽管如此，考虑到外资银行已获批在中国内地部分地区经营人民币业务、2006年就将全面放开地域限制，如果那时还没有建立存款保险制度，一旦外资银行无力支付或倒闭，为控制社会风险也势必需要国家充当“埋单者”，否则就会违反国民待遇的原则。

    在不能“等待”时机完全成熟的情况下，建立独立的存款保险公司只是该制度建设的终极目标，比较可行的做法是在做好充分的制度设计后，分步骤逐渐按市场化原则推进存款保险制度。

    谢平就明确表示，我国建立存款保险制度条件不可能一蹴而就，当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构退出机制。在初期组建存款保险机构时，考虑到商业银行出资有困难，国家可考虑使用央行再贷款垫付资金、中央财政专项资金等设立存款保险基金，以谋求形成存款保险制度的基础性框架。在存款保险基金的运营管理上，既可由央行直接管理，也可另行设立存款保险基金理事会。存款保险基金正式运营后，央行再贷款、财政资金可通过保费收入的逐步偿还，期间政府色彩逐渐淡出，逐步建立一个相对独立于央行、政府部门的非盈利性存款保险公司。

    曹凤岐认为，因中国的特殊情况使然，在存款保险的投保方式上，应当采取强制性原则，即采取国家为主导、银行类金融机构全都参与的方式。因为如果采用自愿投保方式，则必将出现“逆向选择”和“软约束”问题。即低风险的机构嫌保费过高而不愿加入；而高风险的机构即使不加入，一旦出现支付危机国家还得救助。

    至于保险费率，则宜实行差别存款保险费率，即存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次，成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。

    在问题金融机构的保险赔付上，考虑到保护绝大多数中小存款人的利益，我国存款保险制度将以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90％以上的存款人得到全额偿付。

    建立存款保险机构还需要法律体系的完善，如修改商业银行法、制定“存款保险条例”等，使存款保险制度的设立和执行有法可依。譬如，把商业银行法中的“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，改为“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，债权人以清算财产平等受偿。参加存款保险制度的存款按存款保险制度有关规定受偿。”

    最新动态

    据悉，在央行起草的《存款保险基金条例》初稿中，要求所有银行强制性参加存款保险；根据各家银行的资本充足率水平实行差别费率，对资本充足率高的银行收取较低的存款保险费率；收费标准为各家银行年末的总资产乘以相应的差别费率。

    该条例将于近期报送国务院，并将交由国务院法制办、财政部、国家发改委、银监会等有关部委单位会签。

    而可能的时间表是，该条例将在下半年通过会签，而存款保险基金理事会有望在年内组建并开始运作。

    事实上，过去几年来，存款保险制度的缺失已经增加了金融稳定部门和银行监管部门化解金融风险的成本。

    根据国际经验，存款保险机构的职能主要有三个方面：聚集保险资金，补偿存款损失；监护被保险机构安全经营，对金融风险事先防范；救助和接管发生支付危机或濒临倒闭的机构。在正常情况下，存款保险机构也要和银行监管机构一道，肩负对参保银行的部分监管职责；一旦参加存款保险的银行出现支付危机或者面临破产清算，存款保险机构一方面要让受保存款得到及时兑付，另一方面还要作为问题银行的清算人，积极介入问题银行的清算、重组、破产等具体操作，从而最大限度的保护存款人的利益，减少存款保险基金的损失。

    相对而言，存款保险基金的收取和通过投资实现保值增值则是相对次要的工作。按照这位人士的看法，以存款保险基金理事会这种“理事会制”来直接进行存款保险基金的收取、投资、兑付以及问题银行的清算、重组、破产等具体运作，具体操作中难度很大。

    据悉，按照央行拟定的《存款保险基金条例》草案，拟成立的存款保险基金理事会将作为存款保险基金的最高决策机构，对涉及存款保险基金如何运用等重大问题作出决策，而不进行保费收缴、投资、银行的监管和问题银行的处理等具体业务运作；在存款保险基金理事会下面设立类似于存款保险公司的机构，作为理事会的执行机构，负责存款保险基金具体的事务运作。

    据悉，差不多在2004年12月初，央行开始抽调相关人员进行《条例》的起草工作。一个月后，《条例》的初稿最终形成，并在1月7日央行在海口组织召开的“存款保险制度设计研讨会”进行交流探讨。

    一旦确定了存款保险基金理事会这个组织形式，剩下来诸如最初的资金来自何处、是否强制所有银行参加、是否实行差别费率、按照什么标准来收取保费等等技术性问题都比较容易解决，会签各方最终会形成共识。如果顺利的话， 2005 年下半年《条例》有望通过会签，存款保险基金理事会将在年内成立并开始运作。