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余闻
经过前几次宏观调控后，我们现在对运用经济和行政手段来调控过热的建设项目比较熟练，但对如何运用法律手段还比较生疏。环境评价可以弥补这一缺憾
一周前，国家环保总局宣布停建金沙江溪洛渡水电站等30个违法开工项目，但据称，
三峡总公司承建的三电站等8个违法建设项目仍未停工，而江苏被叫停的电站补办手续后也将再次上马。这似乎印证了一些专家此前担心的此次“环保风暴”可能的结果还是“下不为例”。
之所以出现这种企业与监管部门之间的利益博弈现象，除了这些被叫停的项目涉及金额巨大以及它们背后多多少少都有行政力量的支撑外，最主要的还是环境评价没有成为一枚硬的“橡皮图章”，企业及相关部门都没有把环境执法当回事。
《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施已一年多，但未经环评就开工建设的项目仍屡屡出现，建设项目环境保护管理执法不严的问题也相当普遍。像这次国家环保总局叫停30个违法开工项目，不过是其中的冰山一角而已。个中原因，笔者认为与项目建设中存在的重行政管理、轻法治建设是大有干系的。我们庞大的国有经济、众多的政府部门，使中央和地方都承担了大量的项目建设职能，政府成为直接的利益相关者，再加上官员考核制度的扭曲，所以，一些地方和部门在建设项目环境影响审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”等违法现象。有的环保部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以审批。
要使长期不受重视的环境评价“硬”起来，倒是有一条现成的“捷径”可走，这就是借助中央的宏观调控，把环境评价作为除资金和土地外的第三个调控手段来使用。经过前几次宏观调控后，我们现在对运用经济和行政手段来调控过热的建设项目比较熟练，但对如何运用法律手段还比较生疏。环境评价可以弥补这一缺憾。因为《环评法》明确规定，建设项目环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
从去年中央采取的宏观调控手段来看，既有央行提高存款准备金比率这样的市场手段，也有控制建设用地、清理整顿在建和新建项目，以及提高特定行业的建设项目资本金比例这样的行政手段，惟独缺少法律手段。政府不能依法行政，宏观调控的效果恐怕就要打些折扣。这也从另一个方面说明，宏观调控应该拿起法律的武器，而环境评价则可以成为政府加强法治建设、依法行政的途径。
这样来看此次“环保风暴”，国家环保总局之所以态度异常强硬，可能是中央意图通过这种手段对几个过热行业降温。事实上，一些学者和被叫停项目的地方官员在分析叫停背景时，就将之解读为中央宏观调控的一种手段。而如果我们把本次被叫停的30个项目中有28个都是电力项目与去年以来的电力短缺的事实联系起来，这样解读也未尝不可。
根据环保总局副局长、也是这次“环保风暴”的发起者潘岳的披露，在全国电力需求猛增的情况下，一些地区和企业不顾国家多次重申电力建设必须有序发展的要求，违法违规开工建设了大量电站项目，致使电站在建规模远远超出电力规划确定的目标，也超出了资源和环境的承受能力，极易再次形成高能耗工业无序发展的恶性循环，生态环境保护工作面临巨大挑战。
从2004年1月至11月，国家环保总局已受理200个电站项目的环境影响报告书，总装机容量为17559万千瓦，如果这200个项目全部上马，预计将增加耗煤量4亿吨/年以上。如不采取污染控制措施，将新增二氧化硫和烟尘排放量500万吨/年和5326万吨/年以上，部分省区将很难完成国家二氧化硫“十五”总量控制目标，必然造成严重的环境污染。
不过，要想使环境评价真正起到宏观调控的作用，还得加强以下两方面的工作：其一是要提高环保部门对违规项目的处罚力度。目前，环保部门对违规项目的处罚力度小得可怜，一个违法项目最高的处罚金额也就是20万元，对于投资几亿元甚至上百亿元的大项目来说，这点罚款，恐怕连被罚款的人都看不上眼。其二是要赋予环境执法部门对相关责任人的追究权限。目前国家环保总局没有这方面的权限，应将环保作为一项硬指标，以加大对相关责任人的行政追究力度。
《国际金融报》 (2005年01月28日 第五版)
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