公私合伙制开始引起关注

　　本报记者 王擎

　　亚洲开发银行人士指出民企进入公用事业的大思路是“政府不与民争利”

　　亚洲开发银行是引进外资从事中国国内水务项目的始作俑者。

　　1997年，亚洲开发银行民营部门联合日本丸红公司、法国威望迪公司采用BOT模式，共同投资建设成都第六水厂。

　　“当时仅做这个项目的标准文件，就花了500万美金，差不多是这个项目部投资的5％。”1月21日，亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家汤敏接受了本报记者的专访。

　　“采用BOT模式进入基础设施，风险实在是很大。这也是为什么在上世纪90年代初期、中期，国际组织非常推崇BOT这种模式，但是到了最近几年，大家都在反思。不仅仅反思BOT操作模式本身，而且还就民营企业进入基础设施领域的问题进行反思。”汤敏告诉记者。

　　反思结果之一，不能过高地估计民营企业解决基础设施问题的能力。基础设施的建设主渠道应该是政府，民营企业的参与只能是一个补充。

　　90年代初期，国际上普遍认为，大部分的基础设施都应该由民间的资本来做。但实践证明，民间资本进入基础设施的热情与能力并没有原来想象中的那么高。民间资本对那些短期、利润高的市场的兴趣更为浓厚。而且在所有的发展中国家，由于资本市场不够发达。民营企业很难大规模地筹集到比较长期的资金，而只有长期资金才能够投资到基础设施这种长期的项目当中。如果一个国家的资本市场不发达，企业无法从资本市场上筹集到长期资金，只能靠借贷，就贸然投资于基础设施的话，所面临的风险会非常大。也就是说，民间资本对基础设施的投资，从供给规模来说，实际上远远低于我们的想象。

　　还有一些国家想利用外资来建设本国的公用事业基础设施，但是后来发现，用外资来投资基础设施有其自身的缺陷。企业从事基础设施领域都有一个特点，企业的赢利是当地货币，而企业投资于项目的资金却是外币，因此，一旦汇率发生波动，外国投资者面临的风险将非常大。而且基础设施投资的时间通常非常长，在这么长的时间里，谁也无法预测到汇率的变动趋势。因此，外国的投资者对投资于发展中国家基础设施领域的热情也在减退。

　　反思结果之二，我们往往会过低地估计从事基础设施所要面临的政策风险。

　　一个国家的政策总是在不断地调整当中。尤其是基础设施会直接涉及到公众的利益，因此如果从短期的民意角度来看，特别是面临选举的时候，执政者往往会做出牺牲投资者的利益来讨好公众利益的举动。

　　“对民间资本进入基础设施领域的模式，我们也在反思。目前的方式基本上都是BOT。可是随后逐渐发现，用这种方法进入基础设施，企业、政府承担的风险都太大了。其实，还有别的很多模式可以从事基础设施领域。”汤敏说。

　　而公私合伙制，因为可以弥补BOT的一些缺陷，正在越来越多的引起关注。

　　公私合伙制用英文表述是PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP，英文简写为PPP。PPP是在英国首先发展起来的特许权经营制度。

　　据悉，亚发行最近在福州建设污水处理厂，就设想用PPP的方式进行。具体操作方式是，污水处理厂的污水管道铺设由政府来投资建设，而污水厂本身由民间投资来做。

　　“由民营企业去征地有很多困难，所以这部分由政府来做，而民营企业的强项是高效率，因此由民营企业去建污水厂。这就是典型的PPP操作模式。也就是说，把原来由民营企业对项目的总承包改成分承包。PPP不仅可以扩大民营企业参与基础设施领域的范围，而且也减少了政府、企业双方面的风险。这是今后民营企业进入基础设施发展的一个方向，或者说是反思的一个结果。”汤敏表示。

　　但是，要想顺利运作PPP，需要三个基础条件。首先，政府的定位要清楚。第二，政府愿意承担风险。第三，政府各个职能部门之间要设立防火墙。投资部门、监管部门各司其职，各问其责。

　　之所以会让民间资本进入基础设施领域，是因为政府的资金不够丰裕，如果仅仅局限于政府现有的资金的话，基础设施的发展太慢。允许民间资本进入基础设施领域后，紧接着面临的一个亟待解决的问题是，在基础设施的建设之中，政府的角色是什么，民营企业的角色又是什么？政府资本和民间资本的定位分别是什么？

　　“政府的定位应该是，民间做不了的或者不愿意做的，由政府来做，剩下的全部让给民间来做，政府只是起到监管的作用。”汤敏建议。

　　PPP模式的原则是，让政府更多地参与到项目之中。一个大的基础设施项目中，有一部分是民间做不了，或者不好做，或者由民间来做效率反而不如政府来做的效率高，就应该交给政府去做。政府要尽可能把有限的钱、有限的精力放在刀刃上，起到带动民间资本的作用，政府的目的并不是为了争利。

　　“我们一定要开拓思路，要想吸引民间资本进入基础设施领域，可以还有很多种方式。但是，有一个核心内容，政府一定要坚持不与民争利，这是一个大思路。”汤敏说。