典当行、担保公司这些机构长期游离于金融监管系统之外，再加上不规范经营，风波频发。在金融业分业监管格局形成后，如何尽快消除风险多发的监管真空地带，已成为一个紧迫议题。

    谁来监管它们？

    2004年8月底9月初，因支付困难，株洲非法吸储案爆发，9家担保公司及典当行吸收公众存款数亿元，受害投资者达数千人。这么多公司从事非法吸储活动长达数年，监管部门为何毫无察觉？

    按原国家经贸委有关规定，担保机构“接受所在地人民政府中小企业工作主管部门的政策监管和中国人民银行有关机构的业务监管”。但记者对担保公司监管机构的采访，却变成一个如坠云雾的寻找过程。

    人民银行株洲市中心支行有关负责人认为，担保公司不属金融机构，人民银行也从来没有监管担保公司的职能，原来担负的监管职能也已全部移交银监局。湖南省银监局株洲分局有关负责人的回答是：担保公司属非金融机构，不由金融监管当局审批，“谁批准谁监管”。而株洲市经济委员会有关负责人说，担保机构的省级主管机构在湖南省经贸委，市一级是“经委”，经委只管工业企业。去年9月刚组建的湖南省经济委员会中小企业服务指导处，被明确为担保机构监管部门。但新上任的处长说，监管范围仅限于中小企业信用担保机构，对多数游离于体系之外的商业担保机构来说，基本是“自己监管自己”。几经周折，记者到最终也没能找到株洲市负责监管担保机构的职能部门。

    如此情形并非仅见于担保业。江西省福泰投资顾问有限公司私自在证券公司营业部从事股票融资，5年间融资约亿元，导致上百股民上访不断。谁应对股市民间融资行为负监管职责？人民银行南昌中心支行、江西银监局、中国证监会江西监管局等都表示，自己不负责这一领域的监管。证监部门说融资问题归银监部门管理，银监部门则认为涉及股票问题应向证监部门咨询。

    无论是轰动一时的孙大午融资案、福安标会事件，还是行骗几省的众旺消费储值骗局、万里大造林骗局，近年来一些非法吸储、非法集资案爆发后，都是以公安机关立案侦查开始，以追究直接犯罪嫌疑人刑事责任告终。

    有关专家认为，这种事后介入的应急之策，往往难以挽回投资者的损失，更无法补救当前金融监管存在巨大真空的制度缺失。

    谨防“外生性”金融风险

    担保公司、典当行等机构在业务上与金融机构有着千丝万缕的联系，从业人员也大多来自银行系统，与金融界人士有着很深的人脉渊源。一些不法分子又刻意渲染与银行的这种联系，一旦事发，投资者往往将其非法行为等同于金融机构合法行为，对整个金融系统产生信任危机。

    株洲非法吸储案的爆发，就直接危及地方中小金融机构。当地一家商业银行存款在20天内下降2亿元，还发生了受害者围堵银行、致使4名银行工作人员受伤的事件。据这家银行行长介绍，这次非法吸收公众存款案的首要犯罪嫌疑人黄石山，在2003年10月被解职前系该银行副行长，其操控的几家公司都紧邻银行，参与其非法策划、组织、营销的人员中，相当一部分是该行的退休甚至在职人员。因此，许多不明真相的投资者误认为，有关担保公司与这家银行有直接关联。

    由于这次非法吸收公众存款案涉及株洲两个农村合作基金会部分存款，加之株洲市农村信用社经批准吸收了一些存款化股金，被部分群众混同于担保公司发放的所谓“股权证”，株洲市农村信用社存款也一度下降。

    有关专家认为，担保公司、典当行等机构的风险，如果未能及时处置，极易演变成“外生性”金融风险。即金融风险是由系统外部因素、而不是金融机构自身支付能力或者经营状况不佳引起的。

    明确监管责任当务之急

    目前，我国金融监管实行的是分业监管模式：银监会统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管；保监会统一监管全国保险市场。

    在金融业混业经营趋势加剧背景下，银行、证券、保险“三驾马车”如何加强监管协调，颇受关注。

    2004年6月28日，银监会、证监会、保监会签订《备忘录》，搭建一套以“联席会议机制”和“经常联系机制”为基础的合作监管框架。这一联合行动很容易让人联想起，早在2000年9月，当时的央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但效果并不理想。

    中央财经大学财经法律研究所副所长曾筱清博士认为，相同级别的部门谈协调，碰到问题时难免出现扯皮。

    专家建议，金融子市场间相互作用和依赖的程度正不断提高，应当有一个机构，在三家机构分工监管的基础上，更注重不同金融子市场间的协调监管和整个金融市场的协调发展。

    一些地方政府人士提出，不管国家采取何种方式加强监管体系内的协调，当前迫切需要解决的问题是，尽快明确对类似于典当行、担保公司这些游离于金融监管系统之外机构的监管职责，使监管模式和监管理念更加适应迅速发展的金融实践。