|
北京评论车海刚
去年是审计署，今年是环保总局。
新年伊始，国家环保总局向30个严重违反环境法律法规的建设项目“发难”，激起舆论强烈反响，媒体称之为继“审计风暴”后的又一场“环评风暴”。
实际上，无论是“审计风暴”还是“环评风暴”，都指向同一个目标——被一些政府部门滥用和玷污的行政权。“审计风暴”自不待言，它直接暴露了多个中央部委及其他官方机构套取、挪用资金等重大违规行为；“环评风暴”揭出的30个违法违规项目背后，也不难看到各级政府机关的影子——不少项目是经有关部门批准立项的，有些项目的建设主体是政府背景显著的国有公司。
行政权必须受到监督和制约，这已成为近现代以来各国通行的公理。因为，行政权是以国家强制力来保证行使的，具有自由裁量度大、管理范围广等特点，如不对其加以约束，它就有可能膨胀为肆意妄为的权杖。在我国这样一个有着浓厚“官本位”传统的国家，要实现向现代社会的转型，强化对行政权的监督制约尤为必要和紧迫。
对行政权的监督和制约，大致可分为外部监督和内部监督两种。长期以来，我们较多采行的是行政系统内部的监督，其中又以上级机关对下级机关（“条条”）的监督为主，辅之以不同行政部门间（“块块”）的监督。但不管是“条条”还是“块块”，基于行政链条各环节之间较多的共同立场和利益，这样的监督并不总是靠得住的。
审计署和环保总局相继掀起的两场“风暴”，本质上也是行政系统内部的监督。两个部门力图冲破“条条块块”间错综复杂的利益关系，肩负起法律赋予其的监督职能，固然非常值得肯定和赞许；但一个无可回避的事实是，这两场“风暴”都带有一定的偶然性和人治色彩，它们的形成在相当程度上依赖于部门主政者的态度和意志。审计长李金华高票当选“央视2004年度经济人物”，恰恰说明他是一个多年来罕有的特例。
监督者与被监督者同属于一个行政体系，必然决定了这种监督的局限性。更何况，在目前的行政架构内，不同部门客观上还存在着强势与弱势之分。于是我们看到，“审计风暴”中查出的许多问题，处理结果并不尽如人意；对于此次“环评风暴”，也有不少人抱有“不知能刮多久”的疑问。
为此，有人提出了提升监督部门行政层级的解决思路。去年就曾有人建议将审计部门“升格”，使其行政级别高于其他政府部门；不久前，又有媒体发出组建“国家环保委员会”或“环保部”的呼吁。这些建议虽非全无道理，却只是治标不治本的办法。
毫无疑问，来自外部的监督总是比内部监督更有效。就监督行政权而言，以立法机关、司法机关等外部力量加强对行政机关的监督和制约，已被很多实践证明为一条成功的经验。在这方面，尽管我们近年来作了许多有益的探索，但总体而言，步子仍迈得太小。
有必要说明的是，行政机关的内部监督也好，立法、司法机关对行政机关的外部监督也好，其特征都是“以权力制约权力”。而20世纪以来的宪政发展历程告诉我们，比“以权力制约权力”更关键的是“以权利制约权力”，即通过民主监督来规范和约束权力，真正实现“权利授予权力，权力保障权利”。从前两年的审计和这次的环评看，它们之所以能成其为“风暴”，并取得一定收效，显然与新闻媒体的介入和广大民众（特别是网民）的参与分不开。
所以，应当建立一套立体化的监督制约体系，这个体系的要素包括：宪法和法律控制行政权、人大规范行政权、司法审查行政权、社会和市场力量监督行政权等。惟其如此，才可能最大限度地控制行政权无所不管、无所不能、无所顾忌的状况，建成顺应历史进步潮流的“有限政府”和“责任政府”。
| 
