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朱荣林
在目前正在召开的上海市第十二届人民代表大会上，作为城建的一号议案，《上海市地下空间开发利用管理条例》受到了高度重视。由于我国没有类似《土地法》或《地下空间资源管理法》将地下空间纳入法律调控范围，地下空间作为一种资产，无法实行转让、抵押或租赁，也无法通过登记来彰显其权利。它严重影响着上海地下空间开发利用的进程。因此
《上海市地下空间开发利用管理条例》的出台是十分必要而且迫切的。
为实现《上海市城市总体规划（1999－2020年）》确定的城市发展的总体目标，合理开发利用地下空间资源具有十分重大的战略意义。根据未来发展的需要，地下空间开发将更大规模地展开。我国地下空间开发走向法治化轨道是从1997年10月开始的。1997年10月27日建设部令第58号发布《城市地下空间开发利用管理规定》（简称《规定》），2001年11月20日进行了修正。但是由于《规定》的法律效力比较低，而在全国范围内，由全国人大和国务院进行立法周期比较长，因此我们认为由上海市人大进行地方性立法比较容易做到。其一，上海市地下空间开发利用时间比较早，经验相对成熟；其二，上海市有一大批专家学者一直从事相关研究，技术力量、管理水平、法制观念比较强；其三，上海市委、市政府比较重视、相关职能部门管理水平比较高；其四，通过上海立法可以带动全国。
这次条例的内容主要包括上海市地下空间开发利用主要由两个方面组成：综合立法和专项立法。综合立法包括：地下空间开发利用的基本原则和主管部门确认；地下空间资源使用权的取得方式（行政许可、招拍挂）；地下空间规划；地下空间工程建设管理和工程管理，以及地下空间开发利用的技术规范体系；环境保护和环境评价法律法规（对国家层面的法律进行细化）；消防法律（在上海市的《消防条例》中增加针对地下空间的规定）；灾害应急（火灾、地震、爆炸、毒气释放等）；投融资机制；激励机制。
对于上述行政立法，还可以制定相应的更加具体的规定：《上海市地下空间资源出让招拍挂管理办法》、《上海市地下空间规划管理办法》、《上海市地下空间技术规范体系》、《上海市地下空间环境保护和评价管理办法》、《上海市地下工程灾害应急管理办法》和《民间投资上海地下空间建设鼓励办法》。
（作者：国务院发展研究中心研究员）
《国际金融报》 (2005年01月21日 第十三版)
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