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跨国经营中的政治性风险传统上划分为战争和内乱风险 (政治暴力风险)、征收风险、汇兑限制风险 (转移风险)、违约风险、延迟支付风险5类 , 在不同国家和不同时代 , 政治性风险各有特点。近年我国企业在跨国经营中面临的上述 5 类政治性风险的发展呈现以下特点,即传统战争风险转向和平环境中的政治暴力风险；公开、直接的征收风险总体降低 , 但蚕食式征用风险日益突出；汇兑限制风险(转移风险)总体大幅度降低 , 但部分金融危机高发国转移风险仍然较高；违约风险集中于部分发展中国家和转轨国家；国家延迟支付(主权债
务违约)风险不可忽视 , 地方政府债务风险更高。与此同时 , 第三国干预风险等新型政治性风险也日益崭露头角。
一、转向政治暴力风险
传统意义上的战争风险 (政治暴力风险) 指战争、内战、恐怖行为等,如目前中国出口信用保险公司承保的战争险就指投资所在国发生的战争、内战、恐怖行为以及其他类似战争的行为。目前,中国企业在跨国经营中面临的主要政治暴力风险已经不是传统的战争与内乱风险 , 而是和平环境中贸易保护主义驱动的政治暴力风险,由于劳工权益问题引起的政治暴力风险也呈方兴未艾之势。在这些政治暴力风险的酝酿和爆发过程中,东道国某些政客和公众人士的道德风险发挥了重要的作用。在许多发展中国家和转轨国家,自由市场经济和普选民主的结合也提高了政治性风险。
(一) 贸易保护主义驱动的政治暴力风险有增无减
传统的战争、内乱、恐怖行为风险主要存在于一些发展中国家和转轨国家 , 如西亚的伊拉克等国 , 南美洲的委内瑞拉 ,非洲的刚果等国, 欧洲的前南斯拉夫国家、塞浦路斯 , 以及独联体的高加索地区 , 等等。无论是按照出口额还是按照投资额衡量,这些国家和地区目前都远远算不上是我国企业跨国经营的重点。在 14个存在较高上述传统战争、内乱、恐怖行为风险的国家中(阿富汗、巴基斯坦、伊拉克、以色列、朝鲜、尼泊尔、塞浦路斯、民主刚果、塞尔维亚－黑山、克罗地亚、波斯尼亚－黑塞哥维那、马其顿、格鲁吉亚、委内瑞拉),2003年, 我国对其进出口贸易总额为 69.0648 亿美元 , 仅占当年我国货物贸易总额 (8512.0729 亿美元)的0.8%；2004 年 1 月－7 月为 52.0480 亿美元 , 仅占同期我国货物贸易总额 (6231.1227亿美元)的0.8%。在可预见的未来 , 这些存在较高传统战争风险的国家和地区也不太可能成为我国企业跨国经营的重点,因为我国企业跨国经营的主要目标可以概括为拓展出口市场、获取国内短缺资源、获取先进技术 3 项,而现实乃至潜在的战乱风险本身就降低了这些国家和地区居民的收入 ,削弱了他们吸收中国商品和服务的能力,最多只能满足中国企业跨国经营的第二项目标。因此 ,在目前和可预见的未来,我国企业跨国经营的重点只能是不存在战争和内乱的发达国家、新兴工业化经济体 ,以及部分发展中国家。从西班牙埃尔切事件来看,这些国家并非不可能发生政治性暴力事件 , 从而导致我国企业、国民的资产和收入蒙受损失 ,但政治性暴力不太可能来自战争、内乱 ,恐怖主义行为归根结底也只是极少数 , 主要可能来自国际化商业竞争中的失利者(东道国厂商、工人和其他利益相关者) 采取的过激行为 ,而这种暴力行为从潜在风险转化为现实 ,往往又离不开极右势力的煽动组织。
以欧盟为例。扩大后的欧盟已成为我国最大单一贸易伙伴 , 但近年来欧洲各地反对外来移民、反对欧洲一体化和单一货币的极右政党日益猖獗,德国的共和党、意大利的社会运动和民族联盟等政党都继承了法西斯衣钵,德国人民联盟、法国国民阵线、意大利北方联盟、比利时弗拉芒集团等极右政党还取得了执政机会。在 2004 年 9 月19日揭晓的德国东部萨克森、勃兰登堡两州地方议会选举中 , 国家民主党、德国人民联盟等极右政党得票率显著增长,赢得了左右地方政治的影响力。仅就极右政党取得执政机会的德国、法国、意大利和比利时 4 国而言 ,2003年其对华贸易总额为737.0359 亿美元 , 相当于同年我国对上述 14 个存在传统战争与内乱风险国家贸易总额的 10.7 倍,占当年我国货物贸易总额 (8512.0729 亿美元) 的 8.7%；2004 年 1月－7月为 529.6576 亿美元,相当于同期我国对 14 个存在传统战争与内乱风险国家贸易总额的 10.2 倍 , 占同期我国货物贸易总额(6231.1227亿美元) 的 8.5%。显然 , 与传统的战争与内乱风险相比,和平环境中贸易保护主义驱动的政治暴力风险对我国企业跨国经营的影响要大得多。
不仅部分欧盟国家 , 其它一些国家也存在类似的政治暴力风险。澳大利亚是我国第九大贸易伙伴,中国－澳大利亚自由贸易协定谈判正在酝酿之中。然而 , 澳大利亚居民福利水平较高 , 其制造业竞争力远远低于中国同行,制造业利益集团正在极力阻止中国－澳大利亚自由贸易协定谈判 , 且白人种族主义政党及其政见一度在该国政坛产生较大影响,在贸易自由化背景下不无痛苦的产业调整过程中 , 爆发针对中国和其他东亚经济体的政治暴力行为几率不可低估。
(二) 由于劳工权益问题引起的政治暴力风险方兴未艾
劳工权益问题对我国社会稳定和企业经营管理有着潜在的至关重要的影响 ,但由于以下原因,这种潜在影响迄今尚未完全显现：我国国民性情温和；国内劳动力市场总体供过于求；现行干部考核体制激励政府官员在劳资纠纷中更加倾向于资方,且政府行动能力强大；……所有这些因素导致目前我国国内资方力量占有较大优势。也正因为如此,我国企业管理层缺乏在不同环境下处理劳工权益问题的经验。但上述因素在许多国家并不具备 , 中国企业在跨国经营过程中,由于劳工权益问题引起政治暴力行为的风险较高 , 其中又以以下两类项目的风险最为突出：
在一些法制不甚健全的发展中国家投资的资源开发型项目。目前和今后相当一段时期内 , 我国在海外的大型投资项目主要是采掘业项目,员工较多的企业发生工潮的几率本来就相对较高 , 采掘业从业人员普遍性情剽悍,发生工潮的概率更高。首钢秘鲁铁矿股份有限公司自建立不久便陷入劳资纠纷困扰 , 仅从 2004 年 6 月1日开始的罢工就令该公司直接损失 351 万美元 , 就是一个比较典型的案例。
在一些平均收入水平高于中国并实现了民主化的新兴工业化经济体的制造业投资项目 , 尤其是并购投资项目。之所以如此,首先是因为这类经济体与中国的竞争关系比较明显 ,工人更担心生产向中国转移而减少他们的就业机会。其次,工人担心他们的收入水平降低。第三 , 这类国家实行民主体制不久,尚未形成类似欧美的成熟的社会各阶层相互制衡机制 ,其国民行使民主权利的热情高涨而履行义务的意识相对淡漠 ,容易形成极端的群体性行为。上海汽车工业集团总公司计划收购韩国双龙汽车公司 ,双龙工会就是最大障碍之一。
(三) 东道国某些政客、公众人士和集团的道德风险日益突出
在贸易保护主义驱动的政治暴力风险酝酿和爆发过程中 , 东道国中央和地方政府某些机构、某些政客、公众人士、集团的道德风险相当突出,恶性事件通常离不开他们的纵容乃至怂恿。在埃尔切事件中 , 最令人惊心的并非暴徒们的纵火行为 ,而是当地警察对这种严重犯罪行为袖手旁观, 埃尔切市一些头面人物甚至公然为暴徒和渎职的警察开脱。任何一个社会都不可能没有暴徒,治理良好的社会与治理不善的社会根本区别并不在于有无破坏秩序的行为和人 , 而是在于社会秩序维护者能否忠于职守,在于破坏秩序的行为能否在事前受到充分的预防 , 事后及时受到足够力度的惩处。而在埃尔切事件中,埃尔切市当地警察、市长和西班牙制鞋业协会等人的道德风险令当地社会秩序荡然。上述人士之所以存在这样的道德风险 ,除了心理和感情因素之外, 更主要是出于政治和经济利益动机。
政治利益动机 , 即某些政客希望通过纵容乃至怂恿排斥外国商品、企业、劳工,或是索取过份的劳工待遇而捞取选票。这种道德风险随政府层次和东道国政制而异。着眼于中央政府权位的全国性政客必须较多地考虑国家外交利益,地方性政客则无需顾及国家外交利益 , 因此 , 中央政府的道德风险低于地方政府。东道国地方政府这种道德风险水平的高低,在相当程度上又取决于东道国政制。其它条件相同 , 在实行地方自治的国家或地区 ,中央政府约束地方性政客的手段相对较少也往往不够强硬, 地方性政客更重视当地民意 (无论这种民意是否理性或失之狭隘),地方政府的道德风险水平较高；在地方政府首脑实行任命制的国家 ,中央政府约束地方性政客的“乌纱帽效应”相对强硬 ,地方性政客盲目迎合当地民意的内在动机也相对较弱 ,地方政府的这种道德风险水平相应较低。俄罗斯剧变之后至今实行地方自治制度 ,地方领导人由当地居民选举产生,地方领导人由此常常自恃民意基础而与联邦中央政府分庭抗礼。鉴于俄罗斯在别斯兰人质惨案之后可望推行政治体制改革,地方领导人从选举改为任命 , 这类地方政客与中央唱反调的政治性风险可望降低。
经济利益动机。某些行业协会、商会组织和企业的头面人物企图借助非正常手段狙击中国商品和企业,维持乃至扩大其成员企业的销售额、市场份额 , 或是取得某项资产。把持俄罗斯经济命脉的寡头多数依靠非正常手段发家,在俄罗斯政治和经济秩序并未完全走上正轨的情况下 , 他们天然更倾向于继续通过非正常手段低成本攫取经济资源。在 2002 年12月斯拉夫石油公司拍卖案中 , 西伯利亚石油公司老板阿布拉莫维奇、阿尔法集团(控制秋明石油公司)老板弗里德曼两大寡头操纵舆论和国家杜马立法迫使中石油退出 , 从而以 18.6 亿美元获得了这个估价逾 30亿美元的公司。
有志于跨国经营的中国企业应当注意的是 , 自上世纪 90 年代初以来 , 以苏东剧变为标志,自由市场经济体制和普选民主政治体制在西方国家的大力输出下席卷众多发展中国家和转轨国家 , 一时蔚为大观。在一些学者笔下,自由市场和普选民主是私有产权和经济繁荣的保障 , 但在实践中 , 即使不考虑许多发展中国家在引进多党制过程中的全面内战,对于跨国经营的企业 (尤其是依靠定居海外的商人开展跨国经营的企业) 而言 , 这一转变的最大副作用便是提高了政治暴力风险。
二、蚕食式征用风险日益突出
征收风险即东道国政府对外资企业实行征用、没收或国有化的风险。在上世纪 60 - 70 年代 , 发展中国家一度掀起国有化高潮,当时征收风险较为突出。80 年代以来 , 征收风险大大降低 , 目前各国政府竞相吸引国际投资 , 在大多数建立了正常政治秩序的国家,公开、直接的征收风险基本上可以忽略不计。
尽管如此 , 在中国企业跨国经营中 ,“蚕食式征用”(creeping expropriation,又称“间接征用”)风险依然存在, 甚至有所上升。“蚕食式征用”本意指东道国政府和外国投资者在投资合同中事先约定 , 外国投资者在一定年限内,按一定比例分期将其股份逐步转让给东道国政府或国民 , 使东道国方所持股份达到 51% 以上 ,甚至100%。后来其内涵逐步丰富、发展 , 按经合组织开发援助委员会投资保证专门委员会《关于保护外国人财产的条约》第三条的注释,蚕食式征用具体指不适当的独断性征税、限制汇款、禁止解雇、拒绝批准进出口原材料,等等。美国众议院有关材料则将蚕食式征用定性为对外国投资者的歧视性待遇、外资政策的改变、强制国有化、借贷限制、雇佣外国人的限制、强制出口、价格统制,等等。总结蚕食式征用各类具体行为 , 可以将其定义为东道国中央、地方政府并未公开宣布直接征用企业的有形财产,而是以种种措施阻碍外国投资者有效控制、使用和处置本企业的财产 , 使得外国投资者作为股东的权利受到很大程度的限制 ,或实际上被取消, 从而构成事实上的征用行为。我国企业、海外华商面临的蚕食式征用风险主要有三种情况,即作为贸易保护主义工具的蚕食式征用、与腐败动机结合的蚕食式征用 , 以及东道国政策法规变动导致的蚕食式征用。
(一) 作为贸易保护主义工具的蚕食式征用
这种蚕食式征用通常是由东道国政府有关部门以检查偷漏税、走私、卫生、安全条件为名 , 频繁搜查外资企业 ,动辄处以高额罚款、额外课税, 干扰其正常生产经营,甚至以上述借口没收外资企业货物。俄罗斯政府有关部门动辄以华商对俄出口“灰色清关”问题为由没收大批华商货物,就是典型范例。在此次埃尔切事件之前, 西班牙警察也曾突然搜查埃尔切华商的商店和仓库 , 并用枪顶着华商的脑袋 ,颇有滥用暴力之嫌。由于东道国商业环境不规范、法制不健全, 也由于某些海外华商贪图小利 , 或过分倚重价格竞争策略 ,一些海外华商确实存在这样那样的问题 ,也给某些东道国政府部门提供了蚕食式征用的借口。
(二) 与腐败动机结合的蚕食式征用
在一些法制不健全、官僚体系腐败的国家 , 腐败政府机构或腐败官僚与私人资本结成的利益共同体惯于侵占政府与社会公众的资产借以自肥,外国投资者同样难以幸免。一旦与腐败动机结合,蚕食式征用风险就更加难以避免。如果东道国主流财团普遍依靠在国有企业私有化过程中廉价掠夺国有资产发家,与腐败动机结合的蚕食式征用风险就比较高。
蚕食式征用风险常常是贸易保护主义和腐败动机结合的产物。政治剧变后的俄罗斯在透明度国际等组织的腐败排行榜上“名列前茅”,当华商、中国商品在俄罗斯社会占据了一定地位之后, 在前苏联解体的废墟上逐渐恢复的俄罗斯轻工业希望排挤中国同行 ,警察部门则垂涎华商的财产 ,眼红海关人员从中国货物“灰色清关”中攫取的丰厚油水 , 贸易保护主义和腐败合流 , 从上世纪 90年代末起 ,俄罗斯警方查抄华商货物的恶性事件屡屡发生：l998 年 , 莫斯科市扩东、兵营两楼的中国货物全部被查抄；2000年－2001 年 ,俄罗斯发生查抄华商货物事件上百起 , 被查抄货物总值上亿美元；在 2004 年 2 月 10日的“埃米拉事件”中,俄罗斯警方劫走华商货物总值高达 3000 万美元。
(三) 东道国政策法规变动导致的蚕食式征用
有时 , 由于东道国政策法规变动,外商不得不退出部分乃至全部投资股权。一来外商退出股权通常违背其本意；二来由于政策变动导致外商被迫集中在短时间内脱手股权,即使其资产能够找到买主 , 在这种人为造成的买方市场上 , 卖主资产的市场价格也要大打折扣；因此,这也是一种蚕食式征用风险。典型如卡塔尔政府 2004 年调整对“睡眠担保人”政策。卡塔尔本国法律规定,除农业、制造业、卫生、教育、旅游、当地矿产开发等行业外 , 所有盈利性活动都必须由卡塔尔本国人参与或代理,欲从事盈利性活动的外籍人必须与卡塔尔本国人按照 49% (外籍人) 对 51% (卡塔尔人) 的股权比例成立合营公司。在实践中,卡塔尔政府、法院和居民多年来接受了一种变通做法 , 即企业帐面股权比例符合上述法律规定 , 实际上双方达成私下协议,由外籍人士提供全部资金并独立经营 , 充当名义多数股东的卡塔尔人，公司仅作为担保人收取固定的担保费,号称“睡眠担保人”(sleeping sponsor)。2004 年 7 月 , 卡塔尔政府颁布新法令 , 明文禁止这种做法,违规者可处以没收财物、吊销执照、罚款直至 1 年以内监禁 , 包括我国企业在内的大批外资企业由此面临蚕食式征用风险。
我国企业常常不能简单地用撤离有关国家和地区的方式来规避上述各类蚕食式征用风险,因为不少蚕食式征用风险较高的国家对于我国保证资源供给具有重要意义 , 或者属于我国企业西方竞争对手的空白区,我国企业往往有必要承受上述风险开拓这些国家的市场。
三、金融危机高发国转移风险较高
汇兑限制风险 (转移风险) 即东道国国际收支困难而实行外汇管制,禁止或限制外商、外国投资者将本金、利润和其它合法收入转移到东道国境外。上世纪 80 年代以来 , 在世界性金融自由化浪潮的冲击下,大多数国家逐步开放了外汇管制 , 转移风险相应大幅度降低。但由于 20 世纪 90 年代以来国际货币/金融危机频繁爆发,发展中国家和某些转轨国家的转移风险仍然不可低估。近几年中 , 新兴市场就先后爆发了 1998年俄罗斯危机、1999年巴西雷亚尔危机、2001 年土耳其危机和 2002 年年初的阿根廷危机。假如东道国不是国际储备货币发行国,资本帐户和国内资产市场开放较快、较彻底 , 且国内资产市场过热 , 或外债负担较重 , 这样的国家爆发货币/金融危机的几率就较高,转移风险亦较大。
四、违约风险集中于发展中国家
即东道国政府违约 , 投资者无法或无法及时求助于司法或仲裁机关；或虽有裁决,但无法申请执行。中国出口信用保险公司承保的政府违约指投资所在国政府非法地或者不合理地取消、违反、不履行或者拒绝承认其出具、签订的与投资相关的特定担保、保证或特许权协议等。这类风险通常出现在一些法制不健全的发展中国家和前苏联东欧转轨国家。
五、延迟支付风险不可忽视
通常指主权债务违约风险 , 即由于东道国政府停止支付或延期支付,致使外商无法按时、足额收回到期债权本息和投资利润。目前存在这一风险的主要是一些重债发展中国家,主要发达国家的货币是国际广泛接受的清偿手段 , 其政府在理论上可以开动印钞机无限偿还债务,所以外商在与主要发达国家中央政府的交易中通常不存在延迟支付风险 , 但外商与发达国家地方政府交易时则未必能够高枕无忧,因为地方政府没有货币发行权 , 完全有可能陷入财政破产 , 这方面实例并不少见,甚至纽约、慕尼黑等世界闻名的富庶城市政府也未能幸免。
六、第三国干预风险上升
第三国干预风险可以划分为两类 , 一类是第三国政府直接采取制裁措施的风险 , 这种风险目前主要来自美国,企业如果与伊朗、苏丹、朝鲜等美国列举的所谓“无赖国家”开展经贸往来 , 就有可能面临这项风险,其潜在损失包括无法进入美国市场、不能在美国融资、企业高层管理人员不得进入美国 , 等等。当初中石油筹备海外上市赴纽约路演时,美国一些政治势力致函各大投资基金 , 以中石油在“邪恶国家”苏丹开发石油为由要求基金经理们抵制中石油,并在美国国会提出了正式的议案。2004 年年初中石化集团参与竞标伊朗油田时 , 也受到了美国的阻挠。企业如果在美国资本市场上市融资,或是对美国出口业务规模较大 , 或是从事战略性资源开发业务 , 或是从事敏感产业,面临的这项风险就较高。尽管美国的《赫尔姆斯－伯顿法》和《伯德法》受到了全世界绝大多数国家的抵制,但只要美国作为世界唯一超级大国的地位不变,美国的这种行为就不会停止。未来欧盟也有可能借口“人权高于主权”而对别国企业实施这种威胁。
另一类第三国干预风险并非由第三国直接采取制裁行动 , 而是在第三国干预行为的压力或引诱下 ,东道国政府违约的风险。由于日本参与,中俄石油管道工程方案多次反复 , 中石油在安大线上的前期投入全部落空 , 且损害了我国的能源战略 ,就是这一风险的典型案例。
七、结束语
随着我国对外贸易和海外投资的增长 , 我国企业面临的政治性风险也与日俱增 ,2004 年 9月－10月不到一个月时间内便爆发了埃尔切事件和巴基斯坦匪徒绑架中国工程师两起恶性案件,就充分显示了这一点。尽管我国已经建立了包括双边投资保护协定、多边投资保护体系、政策性出口信用保险与海外投资保证的跨国经营政治性风险应对体系,但这个体系在争端解决与赔付效率等方面仍然存在许多不如人意之处 , 未能有效覆盖新的政治性风险更是其突出缺陷。因此,发展、完善我国政治性风险应对体系势在必行。
作者：梅新育 博士后 商务部 研究院 中国对外经济贸易研究部
（信息来源：贸研院子站）
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