2004年，玉米出口企业一直都在郁闷中度过。一位玉米出口商对记者抱怨说：“国家的玉米出口政策老是变，就让外国的竞争对手钻了空子。比如说我国玉米突然说不出口就不出了。美国玉米价格就马上上涨，＿卖好几个月。而当我们准备出口玉米时，还没出呢，又先放出风说我们计划出多少多少，别人听说后把玉米卖得差不多了，马上又把价格压下来，我们又很难再出口了.”

    这位出口商的抱怨源自于2004年年初国家停止了玉米出口，使得他们几年来辛辛苦苦赢得的国际市场份额被竞争对手轻轻松松地拿走了。尽管后来恢复了出口，但为时已晚。同时，国内玉米出口商在国际市场的信誉已受到了损害，估计2004年全年玉米的出口量不到2003年的五分之一。

    有分析人士指出，这种现象其实不仅存在于玉米贸易之中。长期以来，我国在粮食贸易上就存在内外贸脱节、政策滞后以及粮食生产与进出口逆向操作等问题。如今，随着加入世界贸易组织三年保护期的结束，该如何充分利用自身优势有效调控粮食生产和进口，保证粮食安全，减轻国家负担，为国家获得最大效益？掌控粮油生产和进出口政策的相关政府部门正面临着考验。

    政策调控不利 玉米出口受挫

    韩国和日本是世界主要的玉米进口国，主要从美国和我国进口。同美国玉米相比，我国的玉米为非转基因玉米，同时与韩国、日本运输距离最近，加上质优价廉，深受韩、日客商欢迎。目前玉米已成为我国惟﹁大宗出口的粮食作物品种。

    但同时，玉米出口受政策影响变动频繁。首先是国家指定只能由中粮和吉粮两家公司进行玉米出口的垄断经营。其次，还在不同时期进行政策干预。但政策的变动又使得玉米进出口呈逆向操作，进一步加剧了库存压力。

    全国食品网咨询事业部经理傅铁信告诉记者这样一组数字：1995年、1996年，玉米产量分别增长12.8％、13.8％，净进口却依然达到512.4万吨和16.8万吨，致使库存净收购量增加500万吨和1000万吨。1997年，玉米产量下降18.2％，却净出口672.3万吨，库存净投放量增加1500万吨。1998年以来，我国玉米产量有增有减，却一直处于净出口状态，主要是由1995年至1997年进出口与生产的逆向操作所致。

    2003年，在国家扶持玉米出口的政策下，玉米出口大幅增长，达到创纪录的1638.9万吨。考虑到2003年国内玉米大幅减产，玉米价格上涨，为保证国内供应，从2004年1月份开始，国家停止了玉米出口。

    据分析，实际上我国2003年年末库存与消费比为28.06,仍高出国际粮农组织规定的粮食安全系数，所以我国玉米出口仍具备条件，适量出口玉米并不影响国内玉米正常的供需平衡。吉林粮食集团有限公司副总经理姜建华认为：“限制玉米出口政策的出台，将导致有1000万吨左右的玉米要在国内市场消化。南方销区有限的市场份额必将导致内贸企业的残酷竞争。同时，内贸粮源的激增，将打压国内玉米市场价格。”

    且不说限制是否达到了预期目的，这一措施却给国内玉米出口企业带来了不小的打击。吉林粮油玉米进出口有限公司总裁张代启告诉记者，这次限制玉米出口，使出口企业丧失了诚信，很多已经签了的合同最终不得不因为政策的调整单方面终止。

    据悉，2004年4月，我国又放开了玉米出口，但这时候出口玉米已经很难了。“不是说出口马上就能出口，想恢复很难，因为我们不出口之后，国外客商只好找其他卖家，而且合同一签就是半年一年，所以说市场已经丢了。”张代启称。

    另据介绍，由于先前国内停止向日本出口玉米，日本只好进口美国玉米，其全套玉米加工设备也由适合加工中国玉米的改成适合美国玉米的加工设备。到后来我国再恢复出口时，日本方面当然不可能马上把设备再改回来，也就谈不上进口中国玉米了。

    中粮集团中国玉米进出口有限公司总经理顾利峰无奈地向记者表示：“2003年出口了1000多万吨，2004年出口估计不到300万吨，所以市场肯定已被别人占领，而且这将影响我们以后的出口。”

    平衡机制失灵 国内粮价暴涨

    “客观上来讲，我国粮食政策一直是自给为主，进口作为补充。当出口太多了，国内粮价上涨了，就赶快刹车停止出口。政府是以考虑国内市场为主的，要达到国内产销平衡，所以现在我们的政策建议也是需要将国内和国外统筹起来。”谈到国家限制玉米出口政策的初衷，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长谢扬这样表示。

    据谢扬介绍，1995年、1996年时中日粮食贸易也曾出现过类似的情况。那时国家还没完全放开粮食贸易，是计划调节造成了逆向操作，有情可原。现在国内外贸易都放开了，为维持国内平衡而突然停止出口，破坏的不仅是国际贸易信誉，而且国内供求矛盾也增加了。在市场放开的情况下，国家如何做好宏观调控，实现宏观平衡，是一个必须引起政府重视的新情况。宏观平衡不能完全以国内平衡为主，必须国内国外统筹兼顾，否则伤害的还是自己。“如果不是判断粮食安全出了问题，就让市场自己去解决。如果粮价涨了以后马上就想办法压下来，国内压不住就停止出口，这种做法有失偏颇，根子还在于是否找到合理的宏观调控手段”，谢杨说。

    国家粮食局专家组顾问李思恒教授也承认，我国的粮食贸易政策以自给为主，但自给率要到达85％～95％，其实有点儿不科学。

    “保证国内供应无可厚非”，玉米出口企业对国家为保证粮食供应采取的限制出口政策还是比较理解，不过张代启认为，粮食出口应该始终保持有进有出，这样既有利于占领国际市场，又可以保证需要的时候进口。“如果不出口的话，市场完全由别人控制，你想进口时，别人又把价格定得很高。”

    张认为，中国出口粮食，一是为了解决北方卖粮难，二是为了进行品种调剂，出余补缺。这样既可以增加贸易额，又搞活了两个市场，这样才有驾驭国际国内市场的能力。他表示，国家的粮食贸易政策应该调整为 “保持长期稳定的粮食出口，实行‘南进北出’的格局。”

    所谓南进北出，指北方粮食主产区生产的部分粮食不必供应国内，在高价位时直接出口，南方销区则在国际粮食价格低位时从国外进口粮食。因为我国国土辽阔，南方从北方运粮反而不如从国外直接进口更方便、更节省成本，同时也可减轻国内的运输负担。

    实际上，不仅是玉米，从小麦的进出口贸易上也能看出我国粮食贸易政策存在的一些问题。傅铁信告诉记者：“从2000年开始到2003年，我国小麦产量连续4年减产，但同期小麦进口量都非常小。2000年为87.6万吨；2001年为69万吨；2002年是我国加入世贸组织的第一年，虽然小麦进口配额为846.8万吨，但在这一年和随后的2003年我国小麦均呈净出口状态。如果说减产的前两年由于要消化国内积压的库存而少量出口，那么到了后来继续减产时，为什么不及早考虑进口呢？那样的话，也许就可以避免从2003年第四季度开始到现在的粮食价格暴涨局面。宏观调控应该有这方面的考虑。”

    多龙治水导致贸易低效率

    其实，我国粮食贸易政策存在的问题早已引起关注，“北进南出”也已经喊了很多年了，却一直没有做起来。

    我国的谷物产量和消费量占世界首位，现在一些沿海的港口建立起了粮食储备库，设施都是世界一流的，进出口的吞吐也非常方便。“但这种情况下我们的粮食外贸还是打被动仗，还要看芝加哥的价格，我们为什么不能起主导作用？根源就在于我们各个政府部门间的协调非常有问题。”一位业内的老专家毫不客气地指出。

    据介绍，目前，国家对粮食实行“多头管理”，是由农业部管生产，国家粮食局管流通，商务部管进出口，而发改委又成为国家粮食局的上级主管部门。管国际贸易的不管国内，管国内贸易的不管国际，管生产的不管消费。政出多门又互相交叉。

    “现在一个部门要作出一个决策，要协调多个部门的利益，如果出现分歧，最后只好由国务院出面协调，结果又得平衡各部门的利益。”一位粮食政府部门的人士称。

    李思恒教授认为，这种“多龙治水”的效率非常低，分段贸易导致部门之间利益调整、协商起来费时费力，也耽误了商机。“部门多了，遇到问题又互相推诿，这就造成了贸易上的时间差。当收成不好决定要进口时，各部门之间又要左右协商，然后订货，真正进口的时候已经到第二年了，而这时候粮食又丰收，产量已经增长，只好再研究出口，结果造成粮食丰收的时候进口，歉收的时候又出口的尴尬局面。”

    同时，一些国有粮食贸易企业又抱怨政府对企业管得太死。一位玉米出口商称，发改委是管宏观调控的，但对玉米的出口量、合同、价格、市场都要管，而许可证配额又是商务部管的事。管得太细了，企业做起来就很困难。

    据了解，目前国内粮食行业对这种多头管理的不满是普遍的。“所以将来如果再进行机构调整的话，应该将粮食部门搞成生产、消费、进出口一条龙管理，这样会好一些。”一位粮食专家这样建议。