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有关国家发改委、国家工商总局和商务部等三部委争夺《反垄断法》的立法起草权,致使其出台受阻的消息引起了人们的关注。尽管商务部条法司有关负责人表示这一说法失实,但这并不能否认在我们的立法中存在广泛的部门之争。事实上,从条法司负责人对反垄断立法情况的介绍来看,也见不出没有部门之争的迹象。
立法中的部门之争与我们实际奉行的"部门立法"模式是大有干
系的。部门立法会产生什么后果呢?从多年的实践来看,由于存在部门偏好,每个政府部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化,并通过"立法"的形式来确定自己行为的正当性。
来自各方面的信息表明,由国务院单独组建专门的反垄断执行机构的想法目前基本不可能实现------至少在本届政府任内,国务院不会再增设编制,进行大的机构调整。这使得反垄断执行机构放到现有哪个政府部门变得相当敏感和微妙。原因很简单,《反垄断法》放在哪个部委,就意味着这个部委在现有的权力之外,又获得了巨大的反垄断执法权。一般而言,国家发改委在大型项目招投标和国家宏观政策把握方面具有优势,而在企业、市场和行业管理方面,国家工商总局和商务部却有更多的经验。因此,围绕着《反垄断法》的立法权之争,也就不可避免。
上述分析表明,立法过程本质上是一个利益协调过程。立法程序包括议案的提出、草案的拟定、审议和通过等应当给不同的利益集团提供一个合理的竞争平台并保证国家整体利益的实现。但"立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化"的现象却因为放大的只是政府部门的权力而危害深远,它不仅会给公民、法人和其他组织的合法权利造成直接、明显的损害,对于我们今天建设"有限政府"和法治社会更是极为不利。
如果说,在过去由于立法资源短缺,特别是人才和信息的短缺而导致部门立法具有一定的合理性外,那么今天,为了克服其弊端,有必要在立法中建立一定的回避制度,对涉及部门利益的法律应当由地位相对超脱的人大专门委员会和工作机构或者政府法制部门组织起草,或者委托专门研究机构和专家进行起草。具体来说,可实行公共立法和项目立法。前者是以中立的专业人士为主导的立法模式,后者也是公共立法的一种,指的是将立法作为一个项目通过招投标等一定方式交由政府主管部门以外的社会团体或其他专业人士起草法律法规草案的方式。两者皆是国际上公认的科学立法方式,能有效地克服部门立法中普遍存在的缺陷和弊端,不妨一试。
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