山东是经济大省，也是人口大省，在全国具有举足轻重的地位。自七十年代以来，山东省认真落实计划生育这一基本国策，始终坚持两种生产一起抓，严格控制人口数量，着力提高人口素质，经过三十年的不懈努力，有效地控制了人口过快增长的势头，人口的结构和人口素质得到显著改善，实现了省委、省政府提出的“一高一低一上”的奋斗目标（即经济发展速度要高于全国的平均水平，人口增长幅度要低于全国的平均水平，国民经济整体素质上一个新水平）。

    一、山东人口总量得到有效控制，结构、素质明显改善

    （一）人口过快增长的势头得到有效控制

    建国初期，山东总人口为4549万人，占全国总人口的8.4%。到2003年末，全省总人口为9125万人，占全国总人口的7.06%，比重下降了1.34个百分点。1949年到1972年，由于未实行计划生育政策，人口增长处于无序状态，人口增长速度较快，这期间除1959-1961年三年受全国性的经济困难及特大自然灾害的影响人口出现负增长外，20年间平均每年净增人口115万人，年均增长1.94%。从1972年开始，山东把人口增长指标列入国民经济发展计划，实施计划生育政策，人口发展由盲目增长转为有计划的稳定增长，增速呈现逐步下降趋势。1973-1991年19年间平均每年净增人口99万，年均增长1.32%，比1949-1972年的年均增长低0.62个百分点。全省总人口占全国的比重下降至7.48%。特别是进入20世纪90年代之后，随着计划生育工作条例的深入贯彻实施，人口过快增长的压力进一步缓解，1992-2003年12年间平均每年净增人口46万，年均增长0.52%，较1973-1991年的年均增长低0.8个百分点，全省总人口占全国比重下降到7.06%，山东人口总量得到有效控制。如果按照1970年的生育水平推算，30多年间，全省少生约5000万人。同期，全国大约少生3亿人，山东占了全国的1/6,为全国低生育水平的实现做出了重要贡献。

    （二）人口再生产类型实现了历史性转变

    随着计划生育工作的深入开展和人们生育观念的不断转变，人口增长得到有效控制，全省人口再生产模式发生了重大变化。经历了建国前的原始传统型高出生、高死亡、低自然增长阶段，建国后到1970年的过渡型高出生、低死亡、高自然增长阶段后，从1971-1985年开始山东人口再生产逐渐向现代型的低出生、低死亡、低自然增长阶段转变。这一时期，由于计划生育工作的成效和医疗保健条件的改善，使人口出生率、死亡率、自然增长率开始逐步走低。特别是进入90年代以来，“三率”进一步下降，从1992年到2003年连续13年保持低增长态势，人口自然增长率一直稳定在5‰左右。表明山东人口再生产已基本实现了向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变，成为山东人口发展史上的里程碑。与全国相比，山东提前7年实现了这一转变。

    （三）妇女生育总体水平逐步下降

    育龄妇女总和生育率已降至更替水平，生育模式转变为“晚、稀、少”。全省女性平均初婚年龄已由50年代的19.46岁、60年代的19.8岁、70年代的22.8岁、80年代的23.3岁，逐步提高到90年代的24.1岁，2000年以来进一步提高到24.8岁。育龄妇女总和生育率由50年代5.43,60年代5.24,1972年4.46,逐步下降到1981年的2.07,2000年又降至1.16,已远远低于国际标准2.1的更替水平。2000年全省育龄妇女生一孩的比重为71.47%，比1989年的48.91%上升23.56个百分点；而生育三孩及以上的比重则由1989年的17.0%下降到1.29%，下降了15.71百分点。育龄妇女生育周期由60年代的34年，缩短为90年代的14年，整整缩短了20年。到2003年末，全省孩子在14周岁以下累计已有691万对育龄夫妇领取了《独生子女证》。自1985年实行农村独女户有间隔地生二胎的政策后，全省已有20万个农村独生子女家庭主动放弃二胎生育指标，自愿终生只要一个孩子。

    （四）人口素质不断提高

    在综合国力不断增强的前提下，随着卫生保健条件的改善和群众健康意识的提高，人口死亡率持续保持较低水平。全省婴儿死亡率已由1938年的156.2‰，1958年的68.79‰，60年代中后期的61.59‰，1984年的37.09‰，下降到2000年的22.89‰。人口平均预期寿命由建国前的35岁、70年代中期的68岁，1981年的69.19岁，1990年的70.21岁，提高到2000年的73.42岁，已接近世界发达国家水平。随着教育事业的蓬勃发展，人口的文化素质有了明显改善，文盲率由1982年的39.86%，1990年的23.01%，大幅下降到2000年的10.75%；人均受教育年限则由1982年的4.88年，1990年的6.2年，迅速提高到2000年的7.5年。

    （五）人口城市化水平逐步提高，就业结构发生明显变化

    20世纪90年代以来，山东把城镇化与工业化作为推进工业化的重要措施，不断扩大城镇规模，大力发展城镇经济，调整优化产业结构，积极推进非农化进程，一大批农村人口和劳动力进入城镇，带动了人口城市化水平的不断提高。城市化水平由1982年的19.07%，1990年的27.34%，2000年的38.15%，逐步上升到2003年的41.8%，高于全国1.27个百分点。

    随着城镇化水平的逐步提高和产业结构的调整，人口就业结构发生显著变化。2000年全省从业人口为5411.65万，其中第一产业从业人员为3766万人，占68.8%，比重比1990年的78.8%下降了10个百分点；第二产业从业人员862万人，占15.7%，比1990年的12.1%，上升3.6个百分点；第三产业从业人员847万人，占15.5%，比1990年上升6.4个百分点。

    山东省人口控制工作之所以取得巨大的成绩，与多年来始终坚持计划生育这一基本国策密不可分。山东是全国最早开展计划生育的省份之一。早在50年代中后期，胶东等地就在全国率先开展了节制生育宣传试点，70年代在全省全面推广。经过多年坚持不懈的努力，取得了辉煌的业绩，创造了许多宝贵的经验，成功地探索出了一条具有山东特色的综合治理人口问题的新路子。先后总结提出了宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的计划生育“三为主”方针；建立“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的“20字”新机制；以及规范化管理、系列化服务、协会工作、信息化建设等一系列先进经验。其中，“三为主”被列为国家指导人口与计划生育的基本方针；“五句话”成为新时期全国人口和计划生育工作的新机制。主要经验可以概括为以下几条：一是，坚持领导抓、抓领导，逐步从被动走向自觉。二是，坚持依法管理，逐步从人治走向法治。三是，坚持抓根治本，逐步从乡镇包办走向村民自治。四是，坚持以人为本，逐步从制约为主走向优质服务。

    二、新世纪山东人口面临的问题

    山东省的人口与计划生育工作虽然取得了巨大成绩，但仍面临一些问题。

    一是控制人口增长的压大仍然很大。山东虽然连续十三年稳定在低生育水平上，但在很大程度上是靠强有力的行政手段和社会制约措施来实现的，具有很大的可逆行和反弹性。受人口结构和政策变动的双重作用，山东已进入第四次人口生育高峰期，即使严格执行现行的生育政策，全省每年仍将有100万左右的出生人口。

    二是人口素质偏低与建设经济强省的要求不相适应。随着教育事业的发展，山东人口的文化素质有了明显提高，但与先进省市相比还存在一定差距。全省人口平均受教育年限在全国排名第18位，不仅低于北京、上海、天津三市，而且也低于广东、江苏、东北三省等地。《婚姻登记条例》实施后，接受婚前健康检查的人数大幅下降，每年大约出生肉眼可见的残疾儿8000人左右，严重影响出生人口素质的提高。

    三是人口结构不合理带来社会隐患。自1990年以来，全国范围内出生婴儿性别比持续偏高，山东虽然低于全国水平，但也偏离正常范围。“五普资料”显示，全国出生人口性别比为117,山东是113.49,其中有40个县高于120；全国0～9岁的儿童男孩比女孩多1277万人，山东多出63.9万人。此外，自1994年起山东已进入老年型人口社会。2000年全省65岁及以上的人口为730.85万，占8.12%，全省老年人口总量位居全国第一，有67.3%的老人分布在农村。未来一个时期内人口老龄化进程还会进一步加快。

    四是流动人口不断增加，年龄构成年轻，素质低，增加了人口控制难度。随着社会经济的发展，流动人口将不断增加。“五普资料”显示，全省大约有1347万人在省内流动，还有213万人在省际间流动。流动人口现居地和户籍所在地联系不及时，沟通渠道不畅通，致使80%以上的计划外生育出现流动人口中。另外，流动人口具有以青壮年劳动力为主，流动时间越短、年龄结构越年轻，且省内流动人口较省外流入人口更年轻的特点。流动人口主要是接受过初中教育的人口为主。这种现状增加了对流动人口管理的难度。

    五是深化各项改革将对人口控制带来新的挑战。在新形势下，计划生育工作如何由单纯依靠行政手段和社会制约措施，向依法行政、优化服务、综合治理等方面转变；《婚姻登记条例》实施以后，如何做好晚婚晚育、婚检工作；户籍制度改革以后，如何合理界定和落实城乡居民不同的计划生育政策；农村税费改革后，如何解决好计划生育增支减收的矛盾等等问题，亟待解决。

    三、采取积极应对措施，迎接新的挑战

    新时期人口控制工作必须坚持以邓小平理论、党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕建设“大而强、富而美”的社会主义新山东的总目标，牢固树立和认真落实科学的发展观，坚持以人为本，全面落实计划生育基本国策，着力控制人口总量，提高人口素质，优化人口结构，引导人口科学分布，搞好人力资源的开发利用，积极应对人口老龄化，逐步实现人口再生产类型的第二次历史性飞跃，为提前全面建成小康社会、提前基本实现现代化营造良好的人口环境。

    （一）坚持既要抓紧又要抓好的方针，切实稳定低生育水平

    一是继续把控制出生人口数量，稳定低生育水平放在人口和计划生育工作的首要位置，进一步完善人口目标管理责任制，严格执行现行的生育政策，遏制违法生育。二是要加强基层基础工作，狠抓薄弱村帮促和特殊人群管理两个重点。三是要加大晚婚晚育引导力度，通过采取宣传教育、村民自治、政策激励等措施，调动广大青年自觉实行晚婚晚育、少生优生的积极性。四是要全面建立城市人口和计划生育属地和流动人口现居住地管理体制，强化街道办事处的管理责任，完善社区服务体系，整合社区资源，消除管理盲点，实现计划生育无缝隙覆盖、无漏洞管理。

    （二）坚持以人为本，全面提升人口素质

    一是要重视提高出生人口素质。加强宣传教育，开展优质服务，积极引导群众自觉实行婚检，把好优生第一道关口。二是要逐步提高育龄群众的生殖健康水平。健全完善公共卫生体系和计划生育服务网络，提高技术装备水平和服务能力，逐步拓宽服务领域，广泛开展生殖保健系列化服务，做好各种传染疫病的防治工作，增强群众的自我保健能力。三是要努力提高人口科技文化素质。继续大力实施科教兴鲁战略，巩固基础教育，拓展中等教育，提升高等教育，大力发展职业教育。

    （三）坚持综合施治，优化出生人口性别结构

    治理出生人口性别偏高是一项长期、艰巨的任务，必须高度重视，标本兼治、综合施治。一是要加大宣传教育力度，深入开展“关爱女孩行动”，倡导男女平等的良好社会风气。二是要制定有利于女孩及其家庭的社会经济政策和社会保障制度，维护妇女的合法权益，提高其社会经济地位，营造有利于女孩及其家庭生活、发展的舆论氛围和社会环境。三是要加大执法力度，坚决制止非法鉴定胎儿性别和选择性终止妊娠的行为，严厉打击贩卖、残害、遗弃女婴的违法犯罪行为。四是要建立健全工作制度，依法加强对B超等医疗监测设备和相关药物的使用管理，强化孕情随访服务。五是要依法明确各相关部门在性别比综合治理中的职责，加强监督考核。六是要完善人口目标管理责任制，把治理性别比的成效纳入各级党委、政府的政绩考核，对性别比严重偏高的县实行重点监控，力争使其尽快降至正常范围。

    （四）坚持完善社会保障体系，积极应对人口老龄化

    首先，要在大力发展经济的同时，健全完善社会养老保障制度。抓紧研究解决养老特别是农村养老问题，为人口老龄化高峰的到来提前作好资金储备准备。其次，要进一步巩固家庭养老，积极创造居家养老的新环境。第三，各级政府应根据老龄化发展趋势，规划发展老年人服务事业，并制定优惠政策，引导企业、集体和个人兴办养老事业，逐步建立起设施齐全、管理规范的现代养老服务体系。第四，实施健康老龄化战略，积极开展全民健身活动，大力宣传健康老龄化，鼓励老年人参与社会发展，营造老年人参与发展的良好社会环境。第五，高度重视发展老年产业，力争使老龄产业能够成为经济发展新的增长点。

    （五）坚持政府调控与市场引导相结合，促进人口有序合理流动

    促进人口的有序合理流动，加快转移农村剩余劳动力，是增加农民收入，促使农民奔小康的重要途径。据推算，目前山东农村剩余劳动力约有1000万人，随着科学技术的进步，农业劳动生产率和生产集约化水平的不断提高，每个劳动力负担耕地的系数在逐步加大，农村剩余劳动力将呈不断增多的趋势。因此，要充分认识农村剩余劳动力的转移对于全面建设小康社会的重大意义，坚持把政府调控与市场机制的引导作用紧密结合，努力实现人口和劳动力的有序合理流动。从当前看，除加强对剩余劳动力的培训，提高其知识水平和专业技能，增强其就业竞争能力外，还应着重做好以下几个方面的工作：一是以促进人口城镇化为契机，进一步完善各项政策，促进农村人口向城镇转移；二是抓住建设山东半岛城市群和胶东半岛制造业基地的历史机遇，引导西部地区人口加快向东部地区转移流动。三是完善高层次人才引进政策，健全人才流动机制，吸纳一大批高层次人才来山东创业发展。四是积极推进制度创新，进一步改革户籍管理制度，建立进城农民的最低生活保障制度，切实解决流动少年儿童教育问题，为实现劳动力和人口的有序合理流动创造有利条件。五是加大宣传力度，转变山东人封闭保守的就业观念，搞好劳务输出，引导、鼓励、组织人们到省外务工经商、就业、创业。