党的十六大根据我国全面建设小康社会的总体要求，明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。这一思路突破了传统的就农村论农村、就城市论城市的桎梏，意味着把城乡存在的问题及其相互因果关系通盘起来考虑，将城乡社会经济发展作为一个整体来统一规划，对缩小城乡经济社会差别，建立平等和谐的城乡关系，推进全面小康社会建设具有重要指导意义。本文结合江苏实际，试图揭示统筹城乡发展的难点及其影响因素，探讨统筹城乡发展的目标和路径，为制定有关政策措施提供参考建议。

    一、城乡发展差别的演化轨迹及影响因素

    城乡差别是城乡二元经济结构的必然反映，而二元结构的形成又有着深刻的时代背景和制度因素。改革开放之前，我国实行高度集中的计划经济体制，通过泾渭分明的城乡产业分工，即农村发展农业，城市发展工业，走了一条城市工业化道路，并且通过工农业产品价格“剪刀差”来牺牲农业，以及严格的户籍管理制度，强化了城乡二元结构，加剧了城乡差别。1978年以后，随着乡镇企业异军突起，城市化加速推进，工业化战略的调整，城乡隔离体制和城乡关系有所改观，城乡二元经济结构在逐步缩小。早在上个世纪80年代初期，江苏就提出了“以城市为中心、小城镇为纽带、农村为基础，实现城乡一体化发展”的思路，推出了一系列旨在打破城乡二元结构的政策措施，如1983年进行市芟靥逯聘母锸缘悖?/SPAN>90年代中期以后，江苏城市化战略更加明晰，南京、苏锡常、徐州三大都市圈加快建设，城乡生产要素的双向流动和经济互融呈现良好趋势；近年来，省委、省政府高度重视“三农”问题，提出以工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村，依靠产业化来提高农业的方针，大大促进了城乡互动和工农互促。但是，非一朝一夕形成的城乡差别并不可能在短时间内消除，目前的城乡差别依然很大。

    根据美国著名经济学家刘易斯等人提出，用来揭示发展中国家的工农城乡之间对立及其运动过程的二元结构理论，采用比较劳动生产率、二元对比系数和二元反差系数等指标，对江苏城乡二元结构的量化测度如表1。

    表1：江苏城乡经济结构演化情况表

    年份  社会劳动生产率   农业比较劳动   非农产业比较  城乡二元   城乡二元
            （万元/人）         生产率     劳动生产率   对比系数   反差系数
    1952         0.0278         0.5645         7.0439     0.0801     0.4062
    1957         0.0399         0.5089         5.5990     0.0909     0.4437
    1970         0.0567         0.4562         4.5036     0.1013     0.4708
    1975         0.0706         0.4675         2.9443     0.1588     0.4180
    1978         0.0897         0.3953         2.3933     0.1652     0.4217
    1980         0.1134         0.4183         2.3865     0.1753     0.4098
    1985         0.1998         0.5635         1.4975     0.3763     0.2325
    1990         0.3353         0.4434         1.7244     0.2571     0.3148
    1995         1.1756         0.3508         1.5736     0.2229     0.3045
    1996         1.3686         0.3502         1.5515     0.2257     0.2983
    1997         1.5221         0.3343         1.5479     0.2160     0.3005
    1998         1.6401         0.3183         1.5430     0.2063     0.3023
    1999         1.7532         0.2999         1.5384     0.1949     0.3043
    2000         1.9426         0.2807         1.5382     0.1825     0.3079
    2001         2.1451         0.2745         1.5136     0.1814     0.3007
    2002         2.3849         0.2505         1.4914     0.1680     0.2968
    2003         2.7885         0.2277         1.4938     0.1524     0.3012

    注：比较劳动生产率为一个部门的增加值份额与该部门从业人员份额的比率。二元系数为农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率的比率，其值越小，说明二元性越大。二元反差系数为非农增加值比重与从业人员比重之差的绝对值，其值越小，经济的二元性越不明显。

    从表1数据可以看出：1、城乡经济的二元结构特别显著。建国以来，江苏农业比较劳动生产率始终小于1,而非农业的比较劳动生产率均大于1,农业与非农产业之间存在较大差距；城乡二元对比系数介于0.1-0.4,而发达国家一般在0.5-0.9,说明农业的比较劳动生产率远低于非农产业。由于非农产业主要分布在城市，农业分布在乡村，因此，非农与农业之间的差距也就同时表现为城市与乡村的差距。2、城乡二元经济结构的变迁具有明显的阶段性。1978年之前，在计划经济的发展战略和相应制度的作用下，江苏二元对比系数一直很小，1952年仅为0.08,1975年才提升至为0.16。家庭联产承包责任制的实行、城市化战略的实施和户籍制度的松动，大大解放了农业生产力，农村市场得以发育，农民在一定程度上能够自由流动，使传统农业部门与现代经济部门的差距趋于缩小，二元对比系数在波动中趋升，1980年达到0.18,1990年为0.26,1995年为0.22。但从上个世纪90年代后期以来，二元对比系数又在逐步降低，由1996年的0.23降至2003的0.15,城乡二元结构进一步强化。这是由该时期经济体制全面转型和经济结构大调整引致的结果，是一种特殊的二元经济结构。

    具体分析，现阶段城乡差别难以从根本上缩小，或者说影响城乡统筹发展的主要因素有以下方面：

    （一）二元经济结构的转化机制尚未形成。主要表现为三个方面：一是农村经济发展的制度因素。由于农业生产经营方式分散，农民组织化程度低，土地占有规模狭小，土地流转制度不完善，总体上看不利于资本、技术、劳动等生产要素在更大范围内的有效配置，不利于传统农业向现代农业转型，限制了农业劳动生产率和农业商品率的提高。2003年与1995年相比，江苏农业劳动生产率年递增5.5%，比全社会劳动生产率年增速低5.9个百分点。二是产业结构转换的机制因素。支持农业结构调整的财政、信贷投入机制不健全，农业投资起伏波动较大，财政支出中用于农业的支出增长在大多数年份低于财政支出的增长，农业信贷占贷款的比重明显偏小。1995年至2003年，全省财政支出年递增23.8%，而用于农业的支出仅年递增15%。2003年金融机构贷款余额中农业贷款比重仅为4.4%，小于农业增加值在地区生产总值中8.9%的比例。三是人力资本积累机制因素。城乡统筹发展的一个基本前提是农民要突破传统的小农观念，具有现代化的技术文化素质、开放化的思维意识、市场化的竞争观念等现代文明所要求的基本素质，这样才能促使传统的乡村社会转换为现代文明社会，才能缩小城乡差别。但目前农民的整体素质相对于城市而言明显偏低。

    （二）城市化和农民就业机制不完善。近年来，江苏城市化进程不断加快，对转移农村剩余劳动力、增加农民就业机会、促进城乡交流起到了重要作用。1978年，江苏城市化水平只有13.7%，1990年提高到21.6%，2000年升至41.5%，2003年达到46.8%。2004年，预计全省新增农村劳务输出人员70万人，农村劳动力累计转移人数（包括地域转移和产业转移）占全部农村劳动力总量的比重已达一半以上。但目前城市化发展中仍存在着较多的问题，农民进城就业的体制和机制有待于进一步理顺。目前户籍管理制度改革虽然在积极推进，但依附于户籍制度的就业、教育、保障等差别仍没有完全消除，农民自由迁徙仍受许多限制，农民进城就业的成本有增无减。政府对农民进城就业的宏观管理、相关法律法规和服务体系建设滞后，城乡劳动力市场分割严重，农民外出务工的组织化程度不高。据2004年年初的一项调查，农民外出打工在外出组织方式上，由政府（单位）组织的只占5.5%，亲属介绍占45.3%，自发外出占49.2%，各种不规范甚至违法行为、欺诈现象时有发生。对农民进城务工的职业培训、养老和医疗保险等关注不够。2003年，全省农村转移劳动力中接受过专业培训的仅占25.4%。凡此种种，大大制约了农村的非农化进程。

    （三）农村发展的内在动力机制比较薄弱。由城乡二元结构导致的消费“断层”、投资需求不旺以及农民科技文化素质低，成为城乡差别存在的重要因子。在城市已经达到“需求饱和”的许多商品特别是耐用消费品却不能够在农村形成“有效需求”，阻碍了农村经济的成长。2003年与1995年相比，江苏城市消费品零售总额年递增12.2%，农村消费品零售总额仅年递增5.0%。目前，广大农村的商品消费在全省总量中的份额不足四分之一。2003年末，农民家庭每百户拥有彩电75.1台、移动电话36.5部、电冰箱27.2台、空调13.3台，分别仅相当于城市居民的52.7%、36.6%、30.1%和14.6%。受制于农村经济实力，农村固定资产投资规模偏低且结构欠优。2003年全省农村固定资产投资完成1406.13亿元，占全社会固定资产投资总量的26.4%。农村投资涉及领域主要是制造业（70.9%），资金投向相对单一，农业、教育、卫生、社会保障和福利业、文化、体育和娱乐业等行业投资力度明显不足。农户投资逐年减少，占农村固定资产总投资的比重由2000年的36.2%下降到2003年的13.6%。农村基础设施等公共产品严重不足，总体上呈供给短缺局面，已成为农业和农村经济社会发展的“瓶颈”。

    二、统筹城乡发展中的突出问题和难点所在

    促进农村经济繁荣和改善农民生活，一直是党和政府关注的目标，特别是近年来在统筹城乡发展上制定了很多政策措施，并已取得了明显成效。但在推进城乡统筹发展时，必须要充分认识到它的艰巨性和复杂性。

    （一）城乡居民收入差距呈扩大之势。自上个世纪九十年代后期农民收入增长减缓以来，农民收入增速始终滞后于城镇居民收入，城乡居民收入差距逐步拉大。2003年与1995年相比，剔除价格因素，全省农民人均纯收入年实际递增5.6%，比城镇居民人均可支配收入年实际增速慢2.2个百分点。1978年城镇居民人均可支配收入比农民人均纯收入高133元，1995年高2178元，2003年变为高5023元，两者收入之比由1978年的1.86∶1、1995年的1.89∶1扩大为2003年的2.18∶1。在1995年到2003年的9年中，农民收入实际增速除1996年外有8年落后于经济增长率。农民人均纯收入相当于人均GDP的比例，由1995年的33.7%降至2000年的30.5%，再降至2003年的25.2%。城乡消费差距也逐步扩大。1995年，全省农民人均生活消费支出1938元，相当于城镇居民的51.4%，而到2003年下降至40.3%。目前生存型消费仍是广大农民的消费主流，离发展型、享受型消费有相当大的差距，少部分农民还处于由温饱向小康的过渡阶段。

    表2：江苏城乡居民收入增长比较表单位：元、%

    年份    农民人均纯收入  城镇居民人均可  城乡收入 城乡收  农民收入增长与
                              支配收入      之比（以 入增速  经济增长率比较
         绝对数   比上年名  绝对数  比上年  农为1）   之差  农民收入 GDP增长
                  义增长           名义增长                 实际增长
    1990  883.8     0.9     1463.8   6.7     1.66     -5.8   6.1       5.0
    1995 2456.9    34.1     4634.4  22.6     1.89     11.5   9.5      15.4
    1996 3029.3    23.3     5185.8  11.9     1.71     11.4  12.7      12.2
    1997 3269.9     7.9     5765.2  11.2     1.76     -3.3   4.4      12.0
    1998 3376.8     3.3     6017.9   4.4     1.78     -1.1   4.5      11.0
    1999 3495.2     3.5     6538.2   8.6     1.87     -5.1   5.3      10.1
    2000 3595.1     2.9     6800.2   4.0     1.89     -1.1   3.5      10.6
    2001 3784.7     5.3     7375.1   8.5     1.95     -3.2   4.0      10.2
    2002 3995.6     5.6     8177.7  10.9     2.05     -5.3   5.9      11.6
    2003 4239.3     6.1     9262.5  13.2     2.18     -7.1   5.2      13.6

    （二）庞大的农村劳动力队伍转移困难。城乡统筹发展实现的标志之一是绝大多数农村人口转入城市和就业非农化，但完成这一任务面临着庞大的农村劳动力数量和城乡产业结构调整的双重挤压。2003年底，江苏乡村劳动力2649万人，其中从事农业的劳动力有1230万人。根据有关测算资料，全省农业劳动力的需求量大约有600万人，据此推算仍有600万以上的劳动力需要转移。同时，上世纪80年代中后期农村出生的人口正成长为劳动力，这将使全省面临一个农村劳动力的供给高峰期。根据西方发达国家现代化发展的情况，农业劳动力就业大约只占总劳动力就业的5%以下，乡村人口一般占总人口的10%以下。而目前江苏农业劳动力占全社会就业人口的39%，乡村人口占总人口的53.2%，与发达国家差距甚大，农村劳动力转移的艰巨性由此可见一斑。农民就业非农化困难还来自城市产业发展方面。目前城市产业正处在剧烈的结构调整时期，大量的传统产业被淘汰，新型产业对人员的素质要求越来越高，城市产业的市场化竞争愈来愈趋激烈，加上新型产业大多数是知识技术密集性产业，资本有机构成比较高，对劳动力的吸纳能力和“蓄水池”作用下降，而城市新增劳动力逐年增加，因此进城农民要找到自己的就业岗位就变得非常不易。

    （三）县域经济发展不够充分。县域经济发达与否，是检验城乡经济融合程度的试金石。近年来，江苏县域经济快速发展，对繁荣农村经济，增强全省综合经济实力，推进全省全面小康社会建设发挥了重要作用。2003年，江苏县域生产总值实现6603亿元，占全省生产总值的比重达53%。人均生产总值、财政收入、储蓄、出口等主要指标增长加快。但与浙江等先进省份相比差距仍较大。从国家统计局农调总队对全国县域经济综合实力的排序情况看，1994年江苏和浙江县域经济在全国处于并驾齐驱的领先格局，经过九年的发展变化，到2003年，江苏总体县域经济全国第一的位置已被浙江所取代，浙江以蓬勃发展的民营经济、块状经济和行之有效的县市干部管理体制、财政体制，不仅在百强数量上超越了江苏，在全国独领风骚，而且整体实力也比较靠前（前50名中浙江有21个）。相对于国内其他省份，江苏县域平均水平具有比较优势，但在发展活力、发展潜力等方面存在劣势。如2003年江苏百强县发展活力指数为79.6、发展潜力指数为61.2,而广东分别为87.5和66.4。

    表3：苏浙鲁粤在全国县域百强排名的分布情况 单位：个

    年份   江苏   浙江   山东   广东
    1994     25     23     12     14
    2000     14     22     13     10
    2001     15     26     14     10
    2002     15     26     15     11
    2003     16     30     16     10

    （四）城乡社会保障差别明显。近年来江苏社会保障体系建设不断得到强化，对保持社会稳定和提高居民生活质量起到了重要作用。但城乡差别较大。在城市，大多数居民可以享受现代社会保障制度带来的好处，养老保险、失业保险和医疗保险覆盖面较高，居民最低生活保障制度、最低工资标准调整和企业退休人员基本养老金正常调整机制也已基本建立。2003年，全省城镇基本养老保险、失业保险和基本医疗保险覆盖面分别达到96.5%、94.3%和96.7%。相比之下，农村保障体系建设严重滞后，保障覆盖面小、保障水平低、保障能力弱是目前农村社会保障的基本特征。虽然目前一些地区正在探索建立农村养老和最低生活保障制度，但总的来看不能满足整个农村社会的需要，相当多的农民被排斥在现代社会保障体系之外。在社会福利方面，城市居民可以享受到比较完善的公共基础设施和福利待遇，大多数农民则与此无缘。

    （五）农民教育和医疗条件较差。由于基础教育薄弱、投入不足、师资队伍素质偏低等，部分农村地区的教育条件比较落后。特别是在一些经济欠发达地区，个别家庭无力提供子女上学的费用，教师"孔雀东南飞"现象突出，巩固"普九"的任务繁重，初中生辍学状况堪忧等，致使农村青少年接受教育的程度和质量远落后于城市。多数农村劳动力缺少就业必需的技能、技术，限制了农业剩余劳动力的转移领域，增加了农村劳动力资源开发利用实现充分就业的难度。农村医疗卫生条件虽然得到很大改善，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度正在建立，但发展仍相对滞后。农村卫生投资比重不高，城乡医疗资源配置不合理，卫生保障体系不健全，医疗卫生管理和服务跟不上，公共卫生更差等，使部分农民很难得到有效的健康保证。就新型农村合作医疗的推行来讲，据调查也存在着有些地方财政资金难、经济困难农民交费难、基金管理不规范等问题，影响了该制度的效力。

    （六）城乡分治格局依存。自我国于1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，全国人口就截然分成了市民和农民两类，由此城乡二元社会结构得以形成，农民的迁徙自由、就业自由受到严重束缚。近年来，随着户籍改革的深入和城市化的加快发展，城乡居民的不公平待遇得到一定程度改观。但城乡分割局面并没有实质性进展，表现在农民进城就业的门槛较高，城市保护主义依然盛行，一些城市限制农民进入的工种和行业，农民就业要办理名目繁多的证件和交纳数目不菲的费用，子女上学也受到歧视。更为重要的是，在城市化推进过程中，部分农民失去了土地，2002年全省农村居民中无地或未经营农地的家庭约占7%，而1998年还不到1%，但又在城镇找不到工作，没有实现职业转移；同时，受土地制度、房屋和宅基地制度、社会保障制度等多方面的制约，又没有实现身份转移。这说明要从根本上改变城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化尚需时日。

    三、统筹城乡发展的基本原则和目标定位

    统筹城乡经济社会发展是一项巨大的系统工程，其基本涵义是要打破现存的城乡二元结构，从制度和机制上把城乡结合起来，将城乡置于同一层次上谋划统一协调发展，其根本目的是消除城乡分割体制，促进城乡生产力的发展，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系，推进城乡协调发展和共同富裕，实现城乡一体化。

    统筹城乡发展应遵循的基本原则：

    一是在全面建设小康社会的总目标下推动城乡统筹发展。党的十六大提出的全面建设小康社会的四大目标，是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的新目标，也是统筹城乡发展的总目标，是统筹城乡发展所制定政策和考虑问题的出发点。全面小康的重点在农村，难点也在农村，只有农村和城市都实现全面小康，全面小康的科学内涵才真正得到了体现，两者不可偏废。

    二是体制和制度创新中统筹城乡发展。统筹城乡发展需要勇气和胆略，原有的发展路数需要创新和完善。统筹城乡发展的重要“瓶颈”制约是制度和体制，是城乡分割体制和“城市偏向”战略，没有统一的城乡体制和政策平台，统筹只能是一句空话。在制度和体制创新中，必须充分发挥政府调控和市场配置资源两方面的作用，建立一个充满生机和活力的市场经济体制。

    三是在实施重点突破过程中统筹城乡发展。“冰冻三尺，非一日之寒”。城乡差别是在长期的历史条件下形成的，要缩小城乡差别并最终消灭城乡差别需要一个过程，绝不可能一蹴而就。必须抓住关键问题采取关键措施，在整体推进中实施重点突破，凝心聚力解决城乡发展中的富民、就业、城市化等突出问题和矛盾。同时，要根据不同发展阶段的条件和要求，采取适宜的统筹手段、方式方法和政策措施。

    四是在实行全方位发展战略中统筹城乡发展。统筹城乡发展包含多方面的内容，既有经济层面的，有社会层面的，又有政治、文化层面的；既要缩小收入、消费方面的差距，又要缩小农民和城市居民在政治、民主、身份地位等方面的差距；既有总体上的统筹城乡问题，又有因区域发展不平衡中的区域统筹问题。因此，现阶段的城乡统筹发展，在立足于基本省情、县情的基础上，必须要重视全方位统筹。

    江苏作为我国东部沿海比较发达的省份，完全有条件在统筹城乡发展方面走在全国前列。与全省率先建成全面小康社会相衔接，统筹城乡发展的总体目标应是：通过体制和制度创新，构建城乡统一的市场机制和经济运行环境，为城乡居民创造出平等的发展机会；城乡资源得到合理配置，各种生产要素得到高效组合，2010年全省非农产业就业人口比重达到70%以上；以人为本、“富民优先”的发展步伐加快，城乡居民从加快发展中得到更多的实惠，2010年农民人均纯收入达到1000美元，城镇居民人均可支配收入达2000美元，两者之比控制在1∶2左右，其比率为全国最小；农村教育、卫生、社会保障等社会事业长足进步，农村基础设施更加完善，农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展。

    四、统筹城乡发展的路径选择和政策建议

    统筹城乡发展必须切实转变传统的发展观念，彻底摆脱就农业抓农业、就农村抓农村和城市偏向的发展模式，彻底摒弃城乡分割和差别发展的发展思路，走城乡互动、工农互促的协调发展道路，使城市和农村紧密结合起来，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，逐步改变城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展。

    其一，建立城乡统一制度，构筑平等和谐的城乡关系。农村土地、劳动力等生产要素不能实现有效配置的主要原因在于制度缺陷。只有从建立城乡统一的制度入手，才能走出城乡分割体制，打破城乡二元结构。一是建立城乡统一的户籍制度。改革户籍管理制度，实行按居住地登记的新型户籍制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享有与当地城镇居民同等的福利保障待遇。这种按照国际惯例建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，有利于准确反映公民的居住和职业状况。二是建立城乡统一的产权制度。主要是按照市场经济发展的要求，改革农村土地所有制度和住房制度，让土地和房产成为农民的真正财富，消除城乡之间的劳动力转移障碍。三是建立城乡统一的就业管理制度。全面清理不利于农民进城就业的政策和法规，研究制定城乡统一劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度；清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定，整治恶意拖欠克扣农民工工资的行为，保护农民工的合法权益；建立健全农民进城就业的服务体系，探索建立农民进城务工的援助制度，帮助苏北等地富余劳动力较多的地区到城市就业；将农村劳动力培训费用纳入财政预算，加强对农民的职业技术培训，深入开展百万农民大培训。四是建立城乡统一的保障和教育制度。建构起能够覆盖全体公民的公共保障和教育网络，凡是城市居民享有的各种保障和教育待遇，农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应当建立适合农民进城的社保体系。改革教育管理体制，优化全社会教育资源配置，减轻农民的教育负担，提高农村教育质量。五是建立统一的财税金融制度。将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，加大财政转移支付力度，应将财政新增的相当一部分教育、卫生、文化等经费开支用于农村。

    其二，统筹城乡经济发展，开辟城乡共同发展新境界。发展是硬道理，是城乡统筹发展的关键环节。要统筹城乡劳动力、土地、资本和技术等生产要素，实现生产要素在城乡间的合理流动和优化配置。积极推进城乡产业的融合和结构调整，有效解决城乡产业分割，关联性不强的矛盾。在以依靠工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村的总思路下，增进城乡产业优势互补和一体化发展。加快乡镇企业的产业结构调整，把发展农副产品深加工和现代物流业作为重点，让“绿色农业”打向国际市场，挤入国内超市，走进城镇居民，以促进农业增效，农民增收。在统筹城乡经济发展过程中，要高度重视县域经济的发展和壮大。县域经济是城市经济和乡村经济的结合体，对推进城乡一体化至关重要，浙江就是一个很好的例证。发展壮大县域经济，必须进一步转变政府职能，用市场机制构建充满活力的县域内生发展机制，使民众成为创造财富的主体，激发起民营经济的巨大创造活力；充分发挥各地的比较优势，确定确有优势的优势产业和支柱产业，集中人才、资金和技术进行开发，形成产业的集聚效应；借鉴浙江经验，把小城镇建设与专业市场、乡镇工业园区建设有机结合起来，形成专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区，有效地发展特色块状经济，以促进农村工业化和农业现代化水平的提升；调整农业结构，大力发展优质高效农业，逐步形成地区性农业产业特色，同时发展农产品(资讯 行情 论坛)加工业，实现农产品增值；扩大劳务输出，将农村劳动力转移作为现阶段最大的农村致富工程。

    其三，统筹城乡社会发展，力促城乡共同全面进步。农村社会与城市社会文明的差异是城乡差别的显著特征之一，也是城市偏向的二元发展模式的直接后果。统筹城乡发展必须统筹城乡社会发展，而这其中最重要的是要加快建立促进农村教育、文化、卫生等各项社会事业的公共财政体制，改变农村公共财政缺位的现象。农村基础教育是最为典型的公共产品，如果缺乏政府财力的支持，在相当一部分地区势必难以较快发展。从国际经验看，世界上大多数国家的基础教育投资都是由国家财政负担的。因此，应顺应国际化潮流，真正实现农村中小学教育的义务化，进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，加大省、市级政府对农村基础教育的投入比重，明确教师工资、公用经费缺额、校舍维修费用、教师培训费等费用来源，这样不仅可以大大减轻农民负担，解决部分县乡政府财力不足的矛盾，而且将有力地提高农村人口的受教育水平，开发巨大的农村人力资源，为城市输送高素质劳动力资源。不断增加对农村基层卫生投入，以国家投资为主将现有的乡镇办卫生院逐步改造成具有相当规模、较高医疗水平的医院，提高农村社会医疗卫生事业水平。农村文化设施、信息服务、科技服务、劳动力培训、资源环境保护等都要纳入统筹的范畴。

    其四，统筹城乡建设规划，提高城市化质量。考察世界各发达国家经济社会发展的历史，无一例外地经历了城市化这条绕不开的路。但推进城市化不是把所有农村变为城市，也不是无序和混乱的城乡联体。要促进城镇布局合理、空间协调，有助于城乡资源的高效利用，提高城乡生产力的发展，就必须统筹城乡规划建设。在政府宏观规划中统一编制城乡建设规划，绝不能城乡规划分离；在规划中，确定在一定时期内城乡公共设施发展的程度、公共服务体系的目标、产业发展布局和规模，以及环境、交通、电力、教育、文化、卫生等的具体目标；编制城乡规划用地，建设用地、住宅用地、生态用地等要合理布局；城乡居民生活水平的改善目标及全面建设小康的时间表等。小城镇处于“乡首城尾”，是沟通城乡的桥梁和纽带，在现代化和城市化进程中具有独特和不可替代的作用。对基础条件较好的建制镇，应科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，不断提高小城镇的承载能力和发展潜力，使小城镇建设从数量扩张向质量提高和规模成长转变。

    其五，完善对农业的政策支持体系，切实富农、安农和护农。为回报农民、反哺农业、扶持农村，党和政府应制定完善的政策措施，构建对“三农”的支持保护体系。要稳定农村基本政策，赋予农户长期而有保障的土地使用权，改革土地征用制度，妥善解决失地农民的生活的就业问题。积极探索农村土地产权多元化，如少量的宅基地可以明晰为产权个人所有，以利于土地和人力资源的最佳配置和利用。建立公共财政对农业和农村发展的扶持机制，运用转移支持制度改善农村特别是落后地区的生存条件和发展条件。健全农业补贴制度，充分利用WTO规则中的"绿箱"政策补贴农业。制定有效政策，通过市场机制配置城乡资源，引导和鼓励城市的优质生产要素向农村流动，开发农业，建设农村，致富农民。加大对农村的投入力度，正确把握农村投资的方向，确保投资的有效性。通过国家投资的战略转移弥补农村经济社会发展的巨大资金缺口，为城市经济和工业发展创造市场需求。从投资方向讲，按照市场经济条件下政府对社会提供公共产品的应尽职能，在村级道路建设、农村自来水供应及排污系统建设、农村电网、电信以及农村文化、科技、最低生活保障等领域加大投资力度。