|
中国的行政立法有一个从外围到核心、从局部到整体的发展过程。
上世纪80年代，我国宪法颁布之后，全国人大及其常委会出台了一系列建立和完善行政体制的行政法律。但是，这些法律文件普遍存在着原则性强、操作性不够的问题。针对这种情况，中央和国务院先后颁发了上百个红头文件，从各个方面解决行政机关运行中所存在的矛盾。到了上个世纪90年代，为了维护宪法赋予的公民权利，国家出台了一系列限制行政
机关行政权力的重要法律，从程序方面到实体权力方面，全方位地约束行政机关的权力。
如果说上世纪80年代中国的行政立法是一种扩充行政机关权力的立法，那么，从上个世纪90年代到现在，中国的行政立法实际上已经转化为不断限制行政机关权力的立法。这种立法思路上的转变，适应了市场经济的需要，从根本上保证了公民各项权利的实现。
然而，必须看到，各个行政机关的行政职责都是有具体的公务员担当的，如果行政机关的公务员素质不高，或者对公务员的行为缺乏明确的规范，那么，上述立法毫无意义。从这个角度来看，公务员法才是行政法的核心。去年底全国人大常委会审议的《公务员法（草案）》，便是针对中国行政体制改革中存在的问题制定的。
与以往的公务员管理规定相比，公务员法具有五大特征：
首先，公务员法第一次从法律的层面全面规范了公务员的行为；其次，公务员法将现实生活中行之有效的公务员考试制度、竞争上岗制度，奖惩制度集中起来，统一规范；第三，公务员法扩大了传统的行政处分和行政处罚方式，将目前一些地方性法规、部门规章、地方政府规章中规定的处分措施法律化；第四，公务员法适用范围扩大，将党政机关的工作人员全部纳入公务员范围，并且将司法机关和人民团体、群众团体的工作人员也纳入到公务员法的调整范围；第五，实行一般法与特别法相结合的原则，在扩大公务员法调整范围之后，另行制定专门法律，规范特殊机关的工作人员。
很显然，作为一个规范公务员行为的基本法，《公务员法（草案）》试图将现实生活中所有承担国家和社会责任的工作人员纳入其调整的范围。这样做，克服了以前我国对国家工作人员分散管理的缺点，能够用同样的标准要求国家工作人员。但是，这样做增加了公务员法的立法难度，削弱公务员法的立法价值。
在我看来，公务员法是规范公务员录取、考核、奖惩、淘汰等一系列行为规则的总称。公务员队伍的基本含义应当局限于国家行政机关工作人员。因为，作为国家的最高权力机构和立法机关，全国人大代表的是全体人民的共同意志，地方人大代表的是当地全体人民的共同意志，人大的工作人员必须以此作为自己工作的最高原则，应当通过特别法的方式加以任免。而司法机关属于国家机器中特殊的部分，其工作人员必须进行专业考核，择优录用。作为执政党的中国共产党和其他民主党派的行为，应该根据宪法制定特别的党派组织法和行为法加以规范。至于人民团体、群众团体的工作人员应当根据这些团体的章程，由会员选拔，为会员服务。
虽然在我国，立法机关工作人员、司法机关工作人员、人民团体、群众团体、中国共产党和其他民主党派机关工作人员都是为人民服务，但是，由于这些机关性质不同，其工作人员的任职条件也有很大的不同。将不同类别、不同层次、不同属性的机关工作人员统一纳入到公务员法进行调整，模糊了公务员法的行政法属性，淡化了公务员法的特征，增加了公务员法与其他法律规范之间的矛盾，不利于从根本上解决我国公务员队伍中存在的问题。
因此，我国公务员法必须切中要害，有针对性地提出解决方案。比如，在我国公务员队伍中，由于行政机关呈现出金字塔形的管理结构，大量的公务员不能够通过正常的晋升渠道获得相应的福利待遇。有些地方行政机关为了解决这些问题，推行了所谓的“职务级别分开”制度，根据考核标准，使一般公务员享受相应的福利待遇。然而，由于缺乏明确的法律依据，有些地方的公务员改革出现了不少问题。公务员法应当针对这些问题，作出具体的规定，使今后公务员的改革有章可循。再比如，有些地方的公务员改革中出现了所谓的“挂职经商”的问题，虽然可以减少政府的部分行政开支，但是，由于这些改革缺乏公平和公正性，其合法性值得怀疑。公务员法应当给出具有说服力的解决方案。
总之，我国的公务员法应当具有明确的针对性和现实可操作性，缩小适用范围，在关注中国当前公务员改革实际情况的同时，立足长远，建立完善的规范体系。公务员法不能面面俱到而又过于原则。立法机关应当注意法律规范“假定、处理、制裁”三个要素之间的有机衔接，只有将公务员法的立法重心放在约束国家行政机关工作人员的行为上面，并且建立“从进到出”各个环节一系列的技术规则，公务员法的价值才能体现出来。当然，在制定公务员法的同时，也应该编制公务员的道德行为准则，通过法律的他律和公务员队伍的自律，全面规范公务员的行为。（作者系中南财经政法大学教授）
| 
