一、吉林省土地流转的现状

    （一）我省土地流转的总体水平

    农村土地流转是生产力发展到一定阶段的产物，它的发生、发展有着深刻的社会、经济背景。农民拥有长期稳定的土地承包经营权，可以通过土地使用权 的流转，提高土地利用率，参与产业化经营，增加收入。实行农村家庭联产承包责任制以来，我省农村土地流转一直呈现规模小、数量少、范围窄的特点，并且多是一种零星、分散式的流转。目前农业逐步成为投资的新领域，专业大户、农业龙头企业、工商企事业单位、科技人员，再就业职工等纷纷进入农业领域创业开发，扩大了对流转土地的需求，加速了农村土地的流转。据对全省19个县（市）、340个村中3400个农户的抽样调查，2004年人均流转土地0.29亩，占承包土地面积的6%，比上年提高1个百分点；比浙江省大约低7个百分点。在全国处于中下水平。

    （二）我省土地流转的总体特征

    1.土地流转地域扩大化。过去农村土地流转主要发生在二、三产业比较发达、农民非农就业和收入比较稳定的大中城市郊区，欠发达地区农民因就业门路少，家庭收入对土地依存度高，很少发生土地流转。近两年，土地流转地域由大中城市郊区向大中城市远郊和欠发达农区扩展。

    2.土地流转主体多元化。过去农村土地流转主要在农户间进行，参与的主体也主要是农户。现在，参与农村土地流转的主体除农户外，工商企业、科研机构、机关事业单位、城镇居民等都纷纷下乡租地、包地开发农业。

    3.土地流转形式多样化。土地流转形式主要有转包（承包方将自己承包期内的部分或全部土地，以一定条件转给第三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务）、转让（承包方经发包方同意将承包期内全部或者部分承包土地转让给第三方。由第三方履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原承包户在承包期内的土地承包经营权自然丧失）、互换（承包方之间或集体经济组织之间为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担，有的经发包方同意后随互换而转移）、入股（即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或者直接开发，农民按股分红）、租赁（承包农户将承包土地租给第三方经营，并收取一定租金）等。其中以转包、转让为主。

    （三）土地流转出现的纠纷增多

    今年随着国家“一免三补”政策的实施，土地流转过程中出现的各种纠纷增多。主要表现在以下两个方面。

    1.农户之间的纠纷。近年来由于耕地产出效益偏低，使个别农户将土地使用权有偿转让，甚至出售，而现在看到粮价及其它农产品(资讯 行情 论坛)价格上涨，党中央出台了取消农业税等增加农民收入的优惠政策，有偿转让土地使用权的农户，现在又想要回土地使用权。但承包方农民又不愿意轻易交出自己耕种多年的这块土地，从而产生矛盾和纠纷。

    2.农户与村委会之间的纠纷。一是，过去，有的农户由于种种原因把自己的耕地退回给村委会后，村委会又将其耕地转包给其他农户耕种。今天，这部分弃耕农户又找到村委会索要原本属于自己的耕地，由自己来重新经营，因此产生纠纷。二是，承包乡村两级"机动地"纠纷。第二轮土地承包时，乡村两级抽出了一定比例的机动地，现在这部分土地已大部分承包出去，承包期5-20年不等，这部分土地当初的承包价每公顷多在1000元以下，今年农村的土地承包价每公顷均在2000元以上。加上当初向外承包时不够公开，导致农民与乡村两级组织之间矛盾的产生。

    二、土地流转对农村经济发展和促进农民收入的作用

    （一）提高农产品品质

    土地流转可以使土地向种田能手转移，形成规模经营。形成规模经营之后，可以促进农业机械化水平的提高，可以使粮食品种统一。这样可以提高农产品品质，增强农产品的竞争力。

    （二）节约种粮成本

    形成规模经营之后，生产者可以从规划决策、组织生产、农业生产力资源配置、先进农业科技的应用等进行科学安排、合理配置、精确计算。从而实行科学种田，达到节约成本，提高效益。

    （三）增加农民收入

    土地流转之后，对促进农民收入的增加有三个方面。一是转出方增加了地权收入。据对全省1600个农户的抽样调查显示，今年上半年，农民人均转让承包土地经营权收入人均4.6元，同比增加1.0元，同比增长27.4%。二是转出方可以从事二、三产业或者外出打工，获得新的收入。三是转入方可以形成规模经营，从而增加收入。根据2003年我省土地流转面积和有关因素估算，2003年因土地流转可以带动劳务输出一项，可使全省农民人均创造纯收入大约150元以上。

    三、制约我省土地流转的主要障碍因素

    我省土地流转工作处在全国的中下水平，在一定程度上制约了我省农村经济的发展。影响土地流转的主要障碍因素如下。

    （一）部分农民不愿离开土地

    吉林省地处松辽平原腹地，土地肥沃、地势平坦、年积温在2900度以上、年均降水800毫米，具有雨热同季的特点，适合水稻、玉米、大豆的生产，是世界三大玉米带之一，农民人均占有耕地面积5.1亩，比全国平均水平高出近2倍，发展粮食生产具有得天独厚的资源优势、农业生产规模优势和人均生产优势。多年来，全省粮食商品率始终保持在80%以上，高出全国平均水平20个百分点。土地是我省农民收入来源的主要载体。我省农民人均占有耕地较多，从土地上获得的收入也较多。2003年我省农民人均第一产业纯收入1893元，其中种植业纯收入1583元，都比全国平均水平高697元。今年由于“一免三补”政策的落实，引发了农民新一轮的种粮热和承包热。据对19个县（市）380个农户的抽样调查，82.6%的农户希望承包更多的土地，仅有1.3%的农户想把土地转包给他人。由此可见，部分农民对黑土地的依赖性强，就懒得再去创业了。

    （二）部分农民难以走出去

    许多农民很想走出去，但是由于以下原因而走不出去。

    1.没有门路。一是我省农村劳动力，不但文化水平低（不识字占5.7%，小学和初中占89%，高中和中专的只占5%，大专及以上只占0.3%），而且缺少技术（外出劳动力接受系统职业培训的只是占19%，而发达省份有的达到40%以上）。自己没有技术，不知道出去干什么，找不到工作，致富无门。二是即使自己有技术，由于缺少用工信息，也不知道到哪里能找到工作。

    2.农民工再就业的环境不理想。一是前些年农民工的工资得不到保障。拖欠农民工工资的现象比比皆是。二是农民工转移的成本太高。如子女就学费用特别高昂等等，许多农民对此望而生畏，打消了外出务工的想法。

    3.农民外出从业的组织化程度较低。吉林省农民外出从业主要是以自行外出和亲友介绍为主，占全部外出从业人数的92.1%，经政府组织、市场中介等方式出去的仅占6.9%。在流动方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在观念认识上不到位，认为劳务输出是富民不富县的事，往往只注重宣传资金回归的效应，而对以劳务输出为主寻求就业门路的农民却很少给予主动有效的服务，更没有把组织农民劳务输出纳入政府的重要职能。

    （三）其他原因

    1.农户地块小而且分散。家庭经营承包时，为了公平，把同一等级的地块，按照总户数进行了等分，使得所有农户地块小而且分散。有的就是分到一、二条垄。这样就影响了转入农户扩大规模经营的积极性。如果转出土地的农户和转入土地的农户，他们的土地连在一起的话，流转就特别容易。

    2.农村土地流转中介、服务、监管体系还没有建立起来。农村土地使用权流转仍以农民自发的、私下的进行为主，大多数地方还处在自然流转状态。部分基层干部对土地流转认识不足，认为土地承包期已经延长30年不变，土地承包经营权流转属承包者个人的事情，对流转不加过问，不加引导和规范，造成土地流转行为无人监督，流转纠纷无人受理，处于放任自流状态。留下许多弊端和隐患，已成为影响当地农村稳定的因素。

    以上是我省土地流转水平低的直接或者间接原因，其实根本原因是我省经济总量小，特别是工业化水平低、二、三产业发展水平低和城镇化水平低。

    四、进一步促进我省土地流转工作的几点建议

    （一）基层政府把为土地流转服务纳入重要职能

    一是加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握农村土地流转动态，把握农村土地承包关系的实际状况和发展趋势。二是指导农村土地流转合同的订立。对已形成稳定流转关系的要督促流转双方订立流转合同。三是乡镇农经部门要建立并管理好农村土地流转的档案。四是及时调节处理土地流转的纠纷。

    （二）加强管理，规范流转秩序

    1.加强土地转出方的管理。首先，加强农户自发的土地流转管理。农户自愿将承包土地以转包、转让、互换、入股、出租等形式流转，应签订书面流转协议，并报所属村集体经济组织和农村土地承包合同管理机关备案。流转土地的税费缴纳方式要在流转协议上予以明确。其次，规范乡村集体经济组织和乡村行政组织参与土地流转的行为。乡村集体经济组织和乡村行政组织不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转其土地经营承包权。第三，农户也可以委托中介组织进行土地流转。委托流转要签订委托流转协议，并报本集体经济组织和乡农村土地承包合同管理机关备案。

    2.加强土地转入方的管理。首先，农村土地流转期限不得超过农户家庭承包土地的剩余承包期。流转期满后，经双方协商，可续签土地流转协议。为防止土地投机行为，已流转的农村土地，受让方不得进行再流转。其次，指导监督工商企业选择适当方式开发农业。但工商企业进入农业要注意不得侵害农民利益，要有利于保护和巩固农村基本经营制度。政府应鼓励他们采取公司加农户、订单农业等方式，带动农户发展农业产业化经营。第三，应允许有条件的地方探索组织土地股份合作社。农户间以土地使用权为股权，本着自愿、互利的原则，发展土地股份合作制，这是新时期稳定农村土地家庭承包关系，发展农村合作经济，克服农业家庭小生产与大市场矛盾的一种有效形式，应密切关注并积极加以引导。

    （三）积极为土地流转创造条件

    农村土地承包经营权流转取决于农村经济特别是二、三产业的发展等方方面面，不能只靠农民群众自发地进行，各级政府和有关部门要在坚持农民自愿的前提下，采取有效措施，积极进行推动。一是把剩余劳动力的组织转移和培训工作纳入政府重要职能。加快对剩余劳动力的组织转移和培训，建立劳动用工发布制度。二是加快农村经营制度和组织制度的创新，引导和扶持农民专业合作经济组织建设，积极推进农业产业化经营；三是大力发展农村二、三产业，为农民流转土地后创造足够的就业空间；四是深化改革，从体制上逐步改变城乡二元社会结构，加快农村城市化进程，集中力量搞好小城镇建设；逐步建立流转土地市场中介组织和农村社会保障机制。在全省加快实施农村社会保障体系，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象逐步转向依靠基金式的社会保险和保障上来。通过这些综合措施，使农民能够愿意走出去，而且能够走出去，进而为土地流转创造良好的条件。