近年来，江苏各地在稳定家庭承包经营制度的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地承包经营权的流转，对促进农业产业结构调整、加快农村劳动力转移、增加农民收入起到了积极的作用。但在土地流转过程中有也出现了一些新情况、新问题，如何进一步引导、规范土地使用权的合理流转，是当前发展农业和农村经济的一个重要课题。为此，我们在全省26个县（市、区），就农户与农户间的土地流转情况，对部分乡村干部和农户，进行了调查。

    一、调查对象基本情况

    此次调查，共访问104位乡村干部和301户在2000－2003年之间流转土地且土地流转期限在一年以上的农户。全部调查对象分布在全省26个县（市、区）的52个乡（镇），在301户中，流出土地调查户164户，占54.5%；流入土地调查户137户，占45.5%。

    （一）调查户人口状况

    全部调查户，现有人口1116人，劳动力744人，劳动力占调查人口总数的66.7%。在全部劳动力中，就业劳动力713人，占95.8%，未就业劳动力31人，占4.2%。在全部就业劳动力中，农业就业劳动力391人，占54.8%；非农就业劳动力322人，占45.2%。

    （二）调查户人均耕地拥有量

    土地流出户：全部流出土地的调查户，在土地流出前，经营耕地面积851亩，人均1.44亩；土地流出后，经营耕地面积347亩，人均耕地0.59亩，比土地流转前减少0.85亩，下降59%。全部土地流出户中，有45户的耕地全部流出，占27.4%；有17户剩余的人均耕地面积在0.1至0.3亩之间，占10.4%；有25户剩余的人均耕地面积在0.3至0.6亩之间，占15.2%；有32户剩余的人均耕地面积在0.6至1亩之间，占19.5%；有45户剩余的人均耕地面积在1亩以上，占27.4%。

    土地流入户：全部流入土地的调查户，在土地流入前，经营耕地面积564亩，人均1.07亩；土地流入后，经营耕地面积2179亩，人均耕地4.14亩，比土地流转前增加3.07亩，增长286.9%。在土地流入后的全部调查户中，有77户人均经营耕地面积在3亩以下，占56.2%；有42户人均经营耕地面积在3至6亩之间，占30.7%；有18户人均经营耕地面积在6亩以上，占13.1%。

    二、土地流转现状

    上世纪八十年代初推行的家庭联产承包责任制，实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权、土地经营权的分离，为土地经营权的流转奠定了坚实的基础。我省农村承包土地经营权的流转最早出现在经济比较发达的苏南地区，其中吴江市土地流转状况具有一定的代表性。据调查，该市土地流转从开始至今经历了两个发展阶段：第一阶段，是从推行家庭联产承包责任制到1997年，尤其是1987年以后，为解决“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种”的问题，农村先是出现了自发性的土地流转，1992年后又根据农村经济发展的要求进行了有组织的土地流转，并积极推进农业适度规模经营，从而有效地阻止了土地抛荒和半抛荒。这一阶段土地流转的政策导向，主要是围绕稳定和发展粮油生产进行的。第二阶段，是1997年以来，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，提高农业生产水平，该市进行了大规模的农业产业结构调整，土地流转数量进一步扩大。2003年该市粮经比例由八十年代中期的8：2变为4.5：5.5,种养比例由7：3变为4：6。随着苏中、苏北地区经济水平的快速提高，土地流转在这些地区也得到了较快的发展。

    （一）土地流转规模－－呈明显上升趋势

    近年来，随着农业劳动力向二、三产业大幅度转移，农村土地流转的规模越来越大。2002年全部调查乡（镇）农户土地流转面积达到35.5万亩，占耕地面积的13.4%，涉及农户14.35万户，占总农户的23%。其中农户与农户间流转土地的面积达到18.4万亩，占农户土地流转总面积的51.8%。

    分年度看，2001年、2002年和2003年调查户当年土地流转面积分别比上一年增长37.8%、42.5%和90.6%，土地流转规模呈明显上升趋势。

    （二）土地流转方式－－以转包为主

    出租、转包、转让是我省土地流转的三种主要方式。

    1、出租。出租是指农民作为出租人将土地使用权随同土地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为，这种行为不改变承包方与发包方的承包关系。在全部调查户中，采用出租（承租）方式流转土地的农户有42户，占14.0%。

    2、转包。转包指承包方在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。在全部调查户中，采用转包方式流转土地的农户有190户，占63.1%。

    3、转让。转让是指承包方经发包方同意，将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。在全部调查户中，采用转让方式流转土地的农户有55户，占18.3%。

    （三）土地流转的组织－－主要依靠农民自发组织

    农民自发组织、政府组织和专业性中介机构组织是农民土地流转的三种重要组织形式。

    1、农民自发组织。农民自发组织是在农民自愿的基础上，由农民直接与接包方协商，将其土地承包经营权进行流转的一种组织形式。农民自发流转的土地较为零星，每次流转的规模小，流转的期限多数在5年以内，在补偿标准上差别较大，有的甚至是无偿的。在全部调查户中，自发组织土地流转的农户有220户，占73.1%。

    2、政府组织。政府组织是指乡村集体经济组织，在征得农民同意的基础上，将农民土地承包经营权进行流转的一种组织形式。政府组织流转的土地大多连片，每次组织流转的规模往往较大，流转期限较长，多数在5年以上，在补偿标准上也较为统一。在全部调查户中，通过政府组织土地流转的农户有43户，占14.3%。

    3、专业性中介机构组织。专业性中介机构组织是指农民的土地经营权经由专门从事土地流转服务的中介机构（如土地流转服务站、土地信托报务站等）进行流转的一种组织形式。专业性中介机构为农民流转土地牵线搭桥，农民通过专业性中介机构流转土地，手续齐全，合同规范，有利于土地纠纷的减少。在全部调查户中，通过专业性中介机构流转土地的农户有11户，占3.7%。

    （四）土地流转关系的确定－－半数以上采用口头协议

    农民确定土地流转关系，主要采用口头协议、签订合同、第三者证明三种方法。

    1、口头协议。口头协议是指土地流转双方就流转的权利与义务达成的口头承诺。采用口头协议的双方，都讲究诚信，或是邻居，或是亲朋好友。在全部调查户中，通过口头协议流转土地的农户有168户，占55.8%。

    2、签订合同。签订合同是指土地流转双方用书面合同来确定流转的权利与义务。签订合同的双方或单方，一般有较强的法律意识，合同的内容也比较规范，有利于减少土地流转纠纷。在全部调查户中，通过签订合同流转土地的农户有108户，占35.9%。

    3、第三者证明。第三者证明是指土地流转的双方，邀请共同信任的第三方，对土地流转的权利与义务进行作证。当土地流转双方产生纠纷时，第三者一方面能证明协议的内容，另一方面，对调解纠纷也能发挥重要的积极作用。在全部调查户中，通过第三者证明流转土地的农户有14户，占4.7%。

    （五）土地流转的满意程度－－绝大多数很满意或基本满意。

    由于各级政府普遍重视土地流转工作，认真贯彻土地流转政策，农民对其土地流转行为的满意程度较高。

    在全部调查户中，有122户对其土地流转行为很满意，占40.5%，有177户对其土地流转行为基本满意，占58.8%，只有2户对其土地流转行为不满意，占0.7%。

    三、土地流转的动因

    土地流出户和流入户情况不同，其流出和接收土地的原因存在较大差别。

    （一）土地流出户

    表1：流出土地原因分析表

    土地流出原因                      农户数（户）   所占比例(％)
    1、土地流出前无农业劳动力                   37           22.6
    2、能在非农领域找到就业岗位                 58           35.4
    3、来自流转土地的收入比重低                 32           19.5
    4、服从乡村统一规划                         18           11.0
    5、土地流转收益高于自已耕种收益             16            9.7
    6、其它                                      3            1.8

    从表1数据可以看出，164户土地流出户流出土地的主要原因依次是：能在非农领域找到就业岗位、土地流出前无农业劳动力、来自流转土地的收入比重低、服从乡村统一规划、土地流转收益高于自已耕种收益。

    （1）能够在非农领域找到就业岗位。164户中，有58户流出土地是因为能够在非农领域找到就业岗位，占35.4%。这58户在土地流出前农业就业劳动力113个，非农就业劳动力为30个，土地流出后，农业就业劳动力减至27个，下降76.1%，非农就业劳动力增至119个，增长296.7%，人均经营耕地面积由1.38亩，降为0.40亩。

    （2）土地流出前无农业劳动力。164户中，有37户劳动力在流出土地前就已全部在非农领域就业，占22.6%。这部分农户由于缺少农业劳动力，而将大部分耕地流转出去，人均经营耕地面积由土地流出前的1.41亩，降为0.58亩。

    （3）来自流转土地的收入比重低。164户中，有32户流出土地是因为家庭收入中来自流转土地的比重低，占19.5%。这32户劳动力就业情况在土地流出前后没有大的变化，户均农业劳动力达1.41个，但由于家庭总收入中来自流转土地的收益不及5%，他们仍愿意将部分土地流转出去。土地流出后，这部分农户人均经营耕地面积由1.74亩，降为0.90亩。

    （4）服从乡村统一规划。164户中，有18户是由于服从乡村统一规划而将土地流转出去，占11.0%。这18户在土地流出后，只有3个劳动力由农业就业转为非农就业，平均每户农业就业劳动力为1.56个，流出的耕地面积也较少，人均经营耕地面积由1.28亩降为0.82亩。

    （5）土地流出收益高于自己耕种收益。164户中，有16户流出土地是因为土地流出所获得的收益高于自己耕种的收益，占9.7%。这16户劳动力就业情况在土地流出前后没有大的变化，户均农业劳动力达1.81个，但由于平均每亩土地流转收益比自己耕种的收益要高出34.2%，他们仍愿意将大部分土地流转出去。土地流出后，这部分农户人均经营耕地面积由1.31亩，降为0.53亩。

    （二）土地流入户

    表2：流入土地原因分析表

    土地流入原因          农户数（户） 所占比例(％) 土地流入后农户收增长情况
    1、充分利用剩余劳动力           64         46.7                     21.9
    2、扩大生产规模                 44         32.1                     83.1
    3、亲朋好友委托耕种             25         18.3                     20.0
    4、其它                          4          2.9                     70.2
    合计                           137        100.0                     43.6

    从表2数据可以看出，137户土地流入户流入土地的主要原因依次是：充分利用剩余劳动力、扩大生产规模、亲朋好友委托耕种。

    1、充分利用剩余劳动力。137户中，有64户流入土地的原因是充分利用剩余劳动力，占46.7%。这64户认为在非农领域就业较为困难，大部分劳动力仍滞留在农业领域，经营着数量不多的耕地，愿意通过流转获得更多的土地，以充分利用剩余的劳动力资源。这部分农户非农就业的劳动力比例只有21.7%，比全省平均水平53.6%，低31.9个百分点。在土地流入前，人均经营耕地面积只有0.98亩。土地流入后，人均经营耕地面积达2.50亩，比土地流入前增长155.1%。

    2、扩大生产规模。137户中，有44户流入土地的原因是扩大生产规模，占32.1%。这部分农户认为，只有经营更多的土地，才能发挥规模效益，才能使种田收益高于外出打工的收益，因而他们愿意流入较多的土地面积。在土地流入前，44户人均经营耕地只有1.34亩，流入土地后，人均经营耕地面积达7.92亩，比土地流入前增长491.0%。平均每户流入的土地来自12.7个农户。由于人均经营的耕地面积较多，这部分农户平均每户雇工1.6个，家庭收入比土地流入前，增长83.1%

    3、亲朋好友委托耕种。137户中，有25户流入土地的原因是亲朋好友委托耕种，占18.3%。这25户受友情、亲情的影响，接受土地，土地流入的规模相对较小。在土地流入前，这部分农户人均经营耕地0.95亩，土地流入后，人均经营耕地面积达2.08亩，比土地流入前增长118.9%。平均每户流入的土地来自1.5个农户。

    四、土地流转的成效

    土地流转在优化我省土地、劳力资源，推进农业结构快速调整，提高农民收入，发展适度规模经营等方面，成效显著。

    （一）推动了农村劳动力的转移

    流出土地的调查户，由于经营的耕地面积大幅度减少，相当一部分劳动力从由农业就业领域转向非农就业领域，外出打工人数增加。相反，流入土地的调查户，由于经营的耕地面积大幅度增加，一方面，少数劳动力由非农就业领域返回农业就业领域；另一方面，通过雇工经营，弥补自身劳动力的不足。

    在流出土地的164户调查户中，有63户非农领域就业人数比土地流出前增加，占38.4%。这63户在土地流出后，农业就业劳动力只有32人，比土地流出前减少88人，下降73.3%；非农就业劳动力127人，比土地流出前增加94人，增长284.8%。有44户外出打工人数增加，占26.8%。这44户在土地流出后，外出打工人数达92人，比土地流出前增加77人，增长513.3%，平均每户增加外出打工人数1.8人。

    在流入土地的137户调查户中，有17户农业领域就业人数比土地流入前增加，占12.4%。这17户在土地流入后，农业就业劳动力39人，比土地流入前增加23人，增长143.8%；非农就业劳动力8人，比土地流入前减少6人，下降42.9%。有41户在流入土地后雇请用工，占29.9%。这41户共雇工114人，平均每户雇工2.8人。

    （二）促进了农业产业结构的调整

    表3：土地流转前后种植情况表

      用途                        土地流转前               土地流转后
                            户数（户）   比重（％）  户数（户）   比重（％）
    1、种植粮食、棉花、油料        282        96.7         207         68.8
    2、种植蔬菜                     51        16.9          57         18.9
    3、特种经济作物                 25         8.3          70         23.3
    4、其它农作物                   33        11.0          25          8.3
    5、空闲                          7         2.3           0          0.0
    6、非种植业农用地                2         0.7          23          7.6
    7、非农用地                      1         0.3           2          0.7

    从表3数据可以看出，土地流转后，流转土地用于种植粮食、棉花、油料等大宗农作物的农户比例下降了27.9个百分点，而用于种植收益水平相对较高的蔬菜、特种经济作物等的农户比例分别上升了2个和15个百分点；流转土地作为非种植业农用地的农户比例增加6.9个百分点。

    （三）增加了农民收入

    土地流转使土地流出方和流入方家庭收入水平均有较大幅度的提高。

    164户土地流出户，家庭人均纯收入比土地流出前增加了1095元，增长了35.2%。

    137户土地流入户，家庭人均纯收入比流出前增加了1070元，增长了43.6%。

    （四）提高了土地规模经营水平

    在137户土地流入户中，有19户土地流入面积在20亩以上，占13.9%。这19户共流入土地面积1012亩，占全部土地流入户流入土地总面积的62.7%。由于经营的土地面积较多，这19户的规模经营效益显著。19户在土地流入前人均经营耕地面积只有0.96亩，人均纯收入只有2622元，土地流入后人均经营耕地面积达到14.64亩，人均纯收入达到5236元，比土地流入前多了2614元，增长99.7%。而在人均纯收入中，来自流入土地的就有2878元，占55%。

    五、主要存在问题

    我省土地流转工作，虽然成效显著，但也存在着一些问题，主要有以下几个方面：

    （一）土地流转合同有待进一步规范

    土地流转合同不够规范，主要表现在以下三个方面：

    一是合同化程度不高。全部调查户中，采用书面合同确定土地流转关系的农户只有108户，占35.9%。

    二是合同条款不全。在调查的108份土地流转合同中，《土地承包法》要求土地承包经营权流转合同一般应包括的七项条款均齐全的合同只有36份，占33.3%；注明流转土地质量等级的合同只有38份，占35.2%。

    三是采用县、乡统一印制合同书的农户比例不高。在调查的108份土地流转合同中，采用县、乡统一印制土地流转合同书的只有29份，占26.9%。

    土地流转合同不规范容易引发土地纠纷。在全部调查户中，有6户发生土地流转纠纷，其中，有2户是因为未签订土地流转合同和当事人违约而产生纠纷的；有3户纠纷是因为土地流转协议或合同的条款不全、不明确或内容不符法律规定造成的。

    （二）土地流出户直接从流转土地获得的收益偏低

    农户流出土地后，尽管收入水平有所提高，但收入中来自流转土地的比例偏低，只占2.5%。全部土地流出户中，有87户只要求土地接受方按流转面积完成各项上交任务，占53%；有58户要求土地接受方按流转面积完成各项上交任务的同时，每年支付固定的使用费，占35.4%，这部分农户每年获得的土地流转收益平均只有155元／亩。

    土地流转收益低，主要是由于流出的土地大多数仍种植收益水平相对较低的粮、棉、油等大宗农作物。土地流转收益过低，在很大程度上影响了不少有条件流出土地的农户流出土地的积极性。

    （三）服从乡村统一规划流出土地的农户劳动力转移相对较慢。

    服从乡村统一规划流出土地的18户调查户，在土地流转后，只有3个劳动力由农业就业转为非农就业，农业就业人数下降了9.7%，非农就业人数上升了21.5%。而主动流出土地的农户，农业就业人数下降了46.9%，非农就业人数上升了69.5%。

    由于服从乡村统一规划流出土地的农户劳动力转移速度相对较慢，其收入增长幅度也明显偏低，18户调查户在土地流转后，人均纯收入只比土地流转前增长了10.6%，比主动流出土地的调查户的增长幅度38.3%，低27.7个百分点。

    （四）少数地区土地流转纠纷仍呈上升趋势

    据对52个乡（镇）部分乡村干部的调查，我省农户土地流转纠纷总的呈下降趋势，但由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同不规范以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加。在调查的104位乡村干部中，有56位认为2003年土地流转纠纷与往年差不多，占53.9%；有33位认为2003年土地流转纠纷比往年下降，占31.7%；有15位认为2003年土地流转纠纷比往年增加，占14.4%。这15位乡村干部所在乡（镇）2001年发生土地流转纠纷64起，2002年发生土地流转纠纷107起，2003年1－6月发生土地流转纠纷66起。

    （五）部分农户对流出土地质量不够关注

    由于农户从流出土地获得的收益较低，部分农户对流出土地质量的关注程度不够。在调查的108份土地流转合同中，未注明流转土地质量等级的合同有70份，占64.8%。土地流出后，在全部调查户中，有43户不清楚土地的质量是否下降，占14.3%；有11户认为由于改变了流出土地的用途，导致土地的质量下降，占3.6%。

    农民对流出土地质量不够关注也是土地流转纠纷产生的重要原因。在发生土地纠纷的6户调查户中，有3户在土地流转后改变了土地用途，有1户认为流转土地的质量下降。

    （六）一些农民对土地承包经营法律法规的认知度较低

    在全部调查户中，有262户知道有《中华人民共和国农村土地承包法》，占87%，但通读过该法全文的农户却不多，一些农户对土地承包经营法律法规的认知度较低。

    全部调查户中，有122户不正确地认为其拥有承包土地的所有权，占40.5%；有32户不清楚其是否拥有承包土地的所有权，占10.6%；有15户不正确地认为乡（镇）政府或村委会可以不经其同意收回或调整其承包地，占5%；有23户不清楚乡（镇）政府或村委会收回或调整承包地需经其本人同意，占7.6%；有40户没有土地承包经营权证书，占13.3%；有129户流转土地未经过村委会同意或备案，占42.8%；有60户认为签订土地流转合同不重要，占19.9%；有12户土地流转合同是在土地流转后签订，占4%。

    一些农户对土地承包经营法律法规的认知度较低，主要是由于缺少面对面的直接宣传。在知道有《中华人民共和国农村土地承包法》的调查户中，只有124户是在通过乡村干部面对面的宣传后才知道有该法的，占47.3%。

    六、几点建议

    针对我省农户间土地流转的现状和存在问题，我们认为应从以下几个方面采取措施：

    （一）加强对土地使用权流转的规范管理。

    土地流转工作直接关系到农户的切身利益，不仅政策性强，而且时间跨度也较长，管理部门应主动做好土地流转的指导、协调、管理、服务和监督工作。一是确保管理者职责明确，有专人负责土地流转工作。二是加强业务指导，规范土地承包经营权流转行为。统一印制规范的合同格式，保证每份土地流转合同条款齐全、手续完备。三是加强对流转土地使用情况的监督，防止经营者损害生态和生产环境、搞掠夺式经营、随意改变土地的用途，以维护农民的合法权益。四是建立纠纷处理机制，维护农村土地承包当事人的合法权益，将土地流转纠纷解决在基层。

    （二）加大宣传力度，提高基层干部依法行政能力，增强农民法律意识。

    要加大《中华人民共和国农村土地承包法》和《江苏省农村土地承包经营权流转办法》的宣传力度，让基层干部充分认识到，这些法律政策是党在农村基本政策的进一步完善，是深化改革的重要内容，处理土地流转问题的政策和法律依据，使其在具体工作中，不断提高依法行政能力和增强为民服务意识。要通过宣传，让广大农民群众自觉认识自己的权力和义务，了解党在农村的基本政策，使他们在土地流转过程中，自觉按法律规范操作，提高土地流转的合同化程度。

    （三）提高流转土地效益，稳定土地流转关系。

    只有流转土地的效益提高了，土地流转双方才能从土地流转中得到更多的实惠，才能吸引更多的农户参与土地流转。没有经济效益的土地流转关系是不牢靠的。政府部门要在提高流转土地的产出率上下功夫，帮助土地经营者提高经济效益。一是要以效益为中心，依靠科技和产业化经营，形成地区特色产业和区域内土地流转市场价格体系，让更多的愿意流出土地的农户，将土地流入到产出水平较高的土地经营者手中。二是要利用土地流转，进一步推进适度规模经营，帮助农民降低生产成本，以规模收益稳定土地流转关系。

    （四）遵循自愿原则，积极推进农村土地流转工作。

    要在充分尊重农民意愿的基础上，积极推进土地流转工作，农民土地承包经营是否流转、流转多少、以何种方式流转，应由农民自己决定，任何组织不得用行政手段阻碍或强迫农民流转土地。政府推动型的土地流转，一定要坚持条件，因势利导，稳步推进，要重点帮助困难农民解决好劳动力就业问题，保证其在土地流转后收入水平有一定幅度的增长。

    去年以来，我省采取一系列保护和提高粮食综合生产能力的措施，加之粮价较高，农民种粮的收益增加，经营土地的积极性也随之提高，一些农户有提前收回流出土地的愿望，加强土地流转管理显得更为重要。各地应严格按照今年2月1日正式施行的《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，将土地流转的各项工作落实到实处。