随着我国经济的发展，非正规就业以及进城务工人员等非正规就业者正逐步受到人们的关注和重视。认真研究非正规就业，深入分析存在的问题，及时提出有效的政策措施，对于切实保障非正规就业者合法权益，促进就业、深化改革、推动发展、维护稳定，具有重要意义。2004年4月，南通市总工会、南通市城调队联合在200户常年记帐户中开展了“非正规就业情况调查”。现对有关调查情况作如下分析。

    一、概念界定

    “非正规就业”（Informal Employment）一词源于国际劳工组织。界定非正规就业基本概念，不能单从某个方面去引申含义，而是要从涉及非正规就业的诸多因素特别是主要因素去进行分析。总的来看，它是相对于传统典型的就业形式而言的。它是不同于正规的全日制工作、与用人单位建立有稳定的劳动法律关系、获有工资福利和社会保障的就业，在劳动时间、收入报酬、工作场地等方面不同于传统的标准全日制就业形式。其概念具体可以从以下两方面进行理解：

    首先，从劳动组织形式的非正规性来理解，非正规就业主要存在于非正规部门和部分正规部门中。

    一是非正规部门里的各种就业门类。国际劳工局的有关研究资料，就把非正规部门就业统计为非正规就业的一种门类。国际劳工组织在《1991年局长报告：非正规部门的困境》一书中作了如下界定：“非正规部门就业”是指发展中国家城市地区那些低收入，低报酬、无组织、无结构的很小规模的生产或服务单位。按照经济活动的组织形式不同，一般包括三种类型：微型企业、家庭企业和独立的服务者。二是正规部门非正式就业。是指广泛存在于正规部门中、有别于传统正规形式的就业。具体可以分为两种，一种存在于大中型企业；另一种存在于政府部门，如市政部门、机关事业单位、社区（街道）公益性岗位等。

    其次，从劳动者就业方式的非正规性来理解。第一类是在劳动标准、生产的组织和管理方面，以及在劳动关系协调运作、就业稳定性等方面达不到规范企业标准的用工和就业形式，有别于正式职工各类灵活多样就业形式，如季节工、临时工等；第二类是随着新兴产业的发展，引起的就业方式的变革而产生的现代非正规就业形式，如阶段性就业、远程就业、兼职就业等；第三类是独立于单位就业之外的就业形式，如自雇型就业，即个体经营和合伙经营等；自主就业，即自由职业者，如律师、作家、自由撰稿人、中介服务工作者等；临时就业，如街头小贩和其他类型的打零工者。

    二、构成分布

    非正规就业比重不断上升是各国普遍趋势，在发展中国家，这一趋势更为明显。据国际劳工组织统计，目前在经济最为发达的美国，各种非正规形式的非正规就业约占就业总量的30%，日本的非全日制非正规就业形式也占所有工作的25%。全国目前非正规就业人员的数量规模，很难有一个准确的统计数据。有关资料显示，在中国城镇非正规就业占总就业人数比重可能达到45.5%。从我省情况来看，2001年末的非正规就业从业人，为39.56万人，其中南通市为0.72万人。南通市从1999年起，大力帮助和扶持下岗失业人员创办非正规就业劳动组织，该市将非正规就业劳动组织经营服务分15大类231个项目，至2002年末，市区约有非正规就业劳动组织159家。

    从分布情况来看，非正规就业方式在各大产业和行业皆有分布，但以第三产业为主。以南通市为例，非正规就业主要存在于以下领域：一是建筑业。南通作为建筑铁军之乡，存在大量从事建筑业的非正规就业者。二是社区服务领域，即城市社区服务业的大多数行业和领域，如社区生活服务、家政服务等。三是公益性服务领域，主要包括城市清洁卫生、保安、绿化养护等。四是配套服务领域，许多加工制造业的配套服务，如零配件生产、包装盒生产等。五是正规部门中后勤及其他服务项目。六是商业服务领域，如小商店、小饭店、固定摊贩、发廊等。七是社会中介及文化科技服务领域，如律师、外贸、房地产、投资方面的咨询服务人员等。2004年4月，南通城市调查队与南通市总工会联合进行了问卷抽样调查。在调查的非正规就业者中，从事批发和零售业的占28%，从事制造业的占25%，从事租赁和商务服务业、住宿餐饮、居民服务和其他服务业的占23%，从事信息传输、计算机服务和软件业的占5%，从事房地产业的占2%，从事其他行业的占17%。

    三、主要特征

    1、就业方式灵活多样，劳动组织简单。

    非正规就业人员的工作内容、劳动方式多种多样，他们中的很多人都是独立完成工作任务，较为分散，因此在客观上造成组织程度比较低，就业形式、工作机制灵活多样。大多数非正规部门就业属个体经营和微型企业，工人数量少。由独立工人、自谋职业者以及家庭成员组成，只有少量工人或学徒。一般在资本金很少和低水平技术的条件下运营，有的没有固定的服务对象。有些还没有固定的劳动场所、正规的劳动时间，就业方式往往根据生产经营方式以及社会需求的变化而变化。这类从业人员生产经营的产品数量、品种、内容、方式等等，都会随着市场需求的变化而迅速变化。

    2、劳动关系非规范化，且呈现复杂化、多元化。

    随着多种经济形式的不断发展和劳动用工制度改革的不断深化，就业形式的灵活化、多样化，导致劳动关系的复杂化和多元化。由于非正规部门的行业庞杂，对从业人员的性别、年龄、文化、技能、体力的要求各有不同，包容性大，因此情况复杂。非正规就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散。如正规单位使用的临时工、季节工、小时工很多没有签订正规的劳动合同，处于随时可能被中止的状态；有些非正规就业者存在多重劳动关系，同时为几个单位工作的临时工、小时工；而个体户、自由职业者等自雇类非正规就业人员，根本没有劳动关系权利义务相对人；有的劳动关系和档案关系仍在原企业；有的与新的用工单位确定劳动关系，订立口头约定或书面协议；有的与单位没有建立任何劳务协议。南通市城市调查队与南通市总工会的调查显示，签订劳动合同的非正规就业者只占调查总数的10.3%。

    3、从业人员多处于不稳定状态，缺乏社会保护。

    一是就业不稳定，是城市中失业最为频繁的群体。在南通市城市调查队与南通市总工会的抽样调查中，本次就业连续时间12个月以下的非正规就业者占调查总数的35.9%。在本次就业前失业的占调查总数的69.2%。而且他们的就业信心相对不足，认为本次就业的稳定性不能肯定的占28.2%，认为本次就业不稳定的占调查总数的41.0%。二是劳动报酬一般较低，与正式职工相差较大。调查显示，有48.7%的非正规就业者月平均工资在600元以下，23.1%的非正规就业者月平均工资在600元至900元之间。同时，由于就业机制不规范，拖欠工资现象时有发生。被调查的非正规就业者中被老板、雇主克扣、拖欠工资的占调查总数的10.3%。三是大多数非正规就业者被排斥在社会保险体系之外。我国现行养老、医疗等社会保险制度是为在正规部门就业的职工设计的，因此该群体大都与社保体系没有制度性联系。据南通市城市调查队与南通市总工会的调查，未办理养老保险的非正规就业者占调查总数的46.2%，未办理医疗保险的占调查总数的59.0%。四是由于大多非正规就业单位是未登记注册和未纳入官方统计的单位，现有的行政管理和法律法规难以覆盖，很难享受到贷款、正规职业技能培训、公共服务和法律保护的机会。而且他们加入行业组织、工会组织的比较少，自身对劳动保障政策法规又了解不多，其权益易受到损害。

    4、非正规就业劳动者的文化、技能水平两极分化。

    在非正规就业群体中，家庭就业、自营就业和非全日制就业劳动者的受教育程度相对较低，而远程就业、独立就业和兼职就业劳动者的受教育程度普遍较高。除了少数独立开业的专业技术人员和具有特殊技艺的人员以外，大多数非正规就业人员的文化和技术水平较低。他们中很大部分来自农村、年龄较大的下岗失业工人、退休职工，因此，他们一般承担的是技能比较简单的劳动。在南通市城市调查队与南通市总工会的抽样调查的非正规就业者中，初中文化水平（含初中）以下者占29.1%，高中文化水平（含技校）的占61.2%，大中专及以上的仅占9.7%。

    四、存在问题

    非正规就业的产生促进了市场机制发育、产业结构升级和城市化战略的实施，同时发挥了对小企业的孵化器和对民营经济的催生作用，缓解就业矛盾，促进城市贫困问题的解决，客观上加速了市场导向就业机制的建立，有利于劳动力资源的合理配置。但其间也存在着一些问题，制约其自身发展进程。

    （一）社会各界认识不统一，缺乏完善的服务系统。

    一是不同群体对非正规就业存在或多或少的偏见。在南通市城市调查队与南通市总工会的调查中，有46.2%的非正规就业者看重或比较看重正规就业与非正规就业的区别,只有7.7%的人不看重两者区别；在政府部门，一些政府工作人员认为，非正规部门征收税费麻烦多，影响秩序和卫生，有碍城市容貌，存在安全隐患等，给城市管理增添不少难题；一些正规经营单位认为，对非正规部门的减免税或无照经营会导致“不公平竞争”等等。以上种种，使人们对发展非正规就业有所疑虑。

    二是缺乏专门的法律政策、规划措施。在发展非正规就业方式的实际工作中对于非正规就业的发展，缺乏统筹规划，已有的规划涉及非正规就业问题的部分规定得还比较原则，操作性不强；在国家现行的法规政策体系中，对于非正规就业方式没有专门的规定；已有的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面；而且，一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面比较狭窄。此外，对于非正规就业或非正规部门就业、非正规就业人员的统计指标的界定尚未形成统一意见，不利于掌握情况、制定相应政策法规。

    三是缺少专门和完善的服务系统。作为非正规部门的主体，小型、微型企业的小规模经营不能融于现代资本市场。小型、微型企业和个体经营难以得到税收政策方面的照顾和优惠。缺乏一整套有效的组织管理系统。非正规就业群体缺乏市场信息服务体系、咨询服务体系和创业培训体系等。

    （二）非正规就业群体处于弱势状态，合法权益易受到损害。

    1、就业机会的稳定性不够。

    非正规就业带有普遍的临时性和季节性，导致了非正规就业机会的不安全。同时，由于非正规就业大部分为低技能劳动力，对从业人员要求不高，在劳动力供大于求的情况下，劳动力个体之间存在较强的替代性，加之很多非正规就业者无法与用人单位签订劳动合同，进一步加剧了非正规就业机会的不稳定。

    2、合法权益容易受到侵犯。

    由于大部分从业人员主要依靠体力，从事简单的生产和服务，劳动报酬低。工作的内容和性质又决定了从业者很难在工作过程中获得提高自己劳动技能的机会，难以进入高收入阶层。他们难以享受有效的法律保护，也缺乏足够的法律监督，并且无法摆脱“低技能、低收入”的陷阱。2003年，南通市在岗职工平均工资为13547元，而在此次市总工会与市城调队的抽样调查中，非正规就业者平均工资为7980元。有的工资报酬达不到法定的最低工资标准；有的拖欠、克扣工资情况严重；有的工时超过法定工作时间；劳动和安全卫生条件恶劣；被随意解雇；有的甚至受到老板的污辱、打骂，人格尊严得不到维护等等。

    3、普遍缺乏社会保障。

    一方面，很多小型企业和微型企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务。企业最关心的是劳动力价格的总体水平，既然不同用工在辞退难度和社会保险费的缴纳上存在差异，一些企业特别是劳动密集型的中小企业自然会更倾向使用“招之即来、挥之即去”的非正规就业者。非正规就业者由于在权力和信息等等方面的绝对不对称，他们对企业经营者拥有的劳动力定价权是无力抗衡的。而对于非正规就业者而言，同社会保障相权衡，如果要实现就业权利往往必须以其他一些权利的丧失为代价时，他们宁愿选择就业岗位。另一方面，现行社会保障制度与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下很不适用。从现实情况看，由于劳动关系和收入水平的不确定性，在非正规就业状态下，企业经营者与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社保缴费。这也是造成从事灵活多样就业形式人员进入社会保险难的一个重要原因。

    （三）非正规行业中一些不良因素制约着其进一步发展的可能。

    1、大多非正规企业可持续发展能力较低。

    很多非正规企业属于小型或微型的生产、服务企业，难以获得市场信息、资金技术资源的匮乏以及管理的落后，造成这些企业和个人难以正确把握市场动向、更新生产服务项目、提高产品质量、降低产品成本，只能满足简单投入再生产循环的需要，难以实现扩大再生产的自我发展与壮大，最终导致产品和服务缺乏市场竞争力，经营活动规模难以扩大。

    2、非正规就业群体中流动人口的流动成本偏高。

    在非正规就业群体中有很大一部分人为流动人口，如外来务工人员。其流动成本偏高。一是生存成本偏高。他们外出就业时，需携带、办理各种证明，如计划生育证明、外出务工证明及办理“暂住证”等，都必须支付不少费用。此外，在住房、水、电、煤、子女的教育费用等方面支出，花去了他们相当部分的收入。二是交通成本偏高。流动劳动者职业一般不够稳定，工作流动性大，导致交通费用增加，有时在节日期间还要受运价上涨或"黑市票"的影响。三是心理成本偏高。大量流动劳动者，不能完全享受当地居民的同等待遇，难以融入当地社会，加之由于长期处于动态流动之中，以及受社会习俗和传统排外观念影响，心理缺乏安全感，承受着非经济因素的心理压力。偏高的流动成本使劳动者不能在平等竞争的环境中充分发挥才华，造成人力资源的浪费，在一定程度上影响了非正规就业的发展和人力资源的市场化配置。

    3、大部分非正规就业者就业竞争能力差。

    大部分非正规就业者自身文化水平等素质水平较低，年龄偏大，技能单一。由于受自身素质、经济地位的限制或受到歧视，他们为了获得生存，不得不从事非正规就业，但不能获取公平的机会和应有的权利，也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能。同时大部分非正规企业为降低成本等原因，也不大愿意对非正规就业者提供人力资本投资。加之一些正规部门就业的歧视性政策也使得非正规就业人员对自身人力资本投资的回报十分有限，失去接受培训的动力，从而使大多数非正规就业人员陷入素质低带来收入低，继而根本无力对劳动技能的提升进行额外的投资，使自身就业竞争能力无法得到提高的恶性循环。

    上述不良因素使很多非正规企业一直处于社会底层，无法得到发展，并使非正规就业人员长期在非正规就业领域内部流动，为非正规就业自身的发展设立了重重障碍。对此，政府、社会、劳动者等各个方面应高度重视，扬长避短，趋利避害，使其向积极高效的方向发展。