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作者：熊学慧编辑：唐清建
如果“9＋2”是考验粤、港、澳三地及内地八省领导人的智慧，那么广东省最近推出的一项关乎全省产业能否顺利升级、能否成功破除珠三角地区与山区协调发展障碍的“工业飞地”新政则是考验广东省省长黄华华等主要领导人的智慧。
《关于山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（以下简称《意见》）正在征求意见当中，有消息说这一《意见》会在2004年底前正式公布，但至今《意见》还没有正式公布。
《意见》要论证一个核心的问题是“工业飞地”或是“产业转移园区”的科学性。改革开放25年，广东取得了举世瞩目的高速发展。但现在遇到了新的难题：区域发展不平衡，深层次的结构矛盾突出。广东试图通过“工业飞地”这一新政冲破珠三角发达地区与山区之间区划的藩篱，将不适合珠三角地区发展的产业转移到山区，以实现广东产业结构优化升级的“宏伟目标”。
“工业飞地”新政破土
2004年12月13日，广东省省长黄华华主持召开省政府常务会议，讨论并原则通过《广东省工业产业结构调整实施方案（2004年修订稿）》。该方案着重提到“进一步引导部分产业向欠发达地区转移，促进珠江三角洲与东西两翼和山区的协调发展”。此前，黄华华带队深入清远、韶关调研，以寻找破解广东省经济协调发展的良方。之后，他创造性地提出了“工业飞地”的设想，《意见》也随后出台。
关于为什么要出台这项新政策等问题，广东省经贸委副主任刘晓捷对记者作了较为详细的说明。刘晓捷说，广东的经济虽然高速增长，但区域发展极不平衡。一组数字可以直观地反映问题：2003年广东全省生产总值达13626亿元。珠江三角洲户籍人口占全省户籍人口的31．1％，土地面积占全省的23．2％，而生产总值占全省的83．2％，财政收入占全省的87％。
刘晓捷说，在区域发展严重失衡的背后，广东经济发展中多年积累的深层矛盾也暴露了出来。为了突破现有行政体制障碍，加快广东区域经济的协调发展，广东政府方面开始研究“产业转移园区”策略，尝试珠三角地区和山区联手推进产业转移的策略。
2004年12月8日，广东省第三届珠三角地区与山区经济技术合作洽谈会在广东韶关举行。在这次洽谈会上，清远、韶关及下属的部分县镇分别与深圳、佛山、中山等地签订了11个联手设立“产业转移园区”的框架协议，“工业飞地”破土后，开始寻找落地点。
省政府“坚持市场化运作”的思路
珠三角产业向山区转移，已成为促进广东产业结构优化升级和经济增长方式转变，深化区域经济合作，统筹区域协调发展的重要途径。
广东省政府高层领导人的这种“双赢”愿望在具体落实时遇到了难题。“用地”和“利益分配”这两大问题成为“工业飞地”新政“落地”的最大障碍。利益怎么分配、如何管理、基础设施建设谁来投资、山区软环境如何达标？合作建立工业园又建立在哪儿？这些问题目前还没有人能回答，目前已合作的地区也各自执行自己的方案。
“设立产业转移园区是一种区域合作的新探索。”刘晓捷说，“产业转移园区的开发建设和管理是一个非常复杂的系统工程，虽然《意见》尽可能详尽地对可能遇到的问题提出解决的对策，但仍很可能会碰到许多新的问题。”
考验广东省政府高层决策者智慧的关键时刻已经来临。广东省政府提出了“坚持市场化运作”的解决难题的方法，对于合作中出现的问题，由合作双方自行协商解决。对于产业园区建设这一问题，（广东）省、市级政府设立了两级联席会议制度，对产业转移过程中遇到的问题进行指导和协调。
广东省政府的这种“不管只问”的方法能否有效处理好“飞地”过程中遇到的一系列问题？目前尚无法预料，但广东省政府已经做好了失败的打算。“在产业转移园区过程中，要能允许试验，宽容失败，循序渐进，不断总结完善。”刘晓捷说。
不管成功还是失败，“工业飞地”已经“飞”在空中。广东省委、省政府政策研究部门及广东省经贸委有关专家称，区域经济协调发展是当前广东经济运行中的重要任务。
专家认为，珠三角地区地理局限明显，空间狭小，资源相对匮乏，可持续发展后劲不足。原来主要依靠外资和外来劳动力，发展低加工度、低附加值和劳动密集型产业的空间越来越小，利润也越来越低。在市场作用下，经济发展到一定程度必然要冲破原有的地域限制，向经济关联度较大的地区延伸。这也是广东要走出去发展、向山区延伸的根本原因。但广东在实施“工业飞地”这一政策时遇到不少现实难题。
“冲破”区域障碍、进行产业转移是一种市场行为，而不是由政府主导的“拉郎配”。“有些山区城市在招商时实行‘零地价’政策都没人愿意去，这是为什么？因为山区的硬件建设跟不上。”广东珠三角发展研究中心负责人王廉说，合作方如果没有明确园区的投资主体、没有建立灵活的人才流通机制，“产业转移园区”政策就难以见成效。
名词解释
工业飞地
“工业飞地”（产业转移园区）是指一级政府引进资金、项目，在本区域领地以外的地方兴办工业企业的做法。广东“工业飞地”是指建立在山区或东西两翼地区，是由珠江三角洲地市进行开发建设、招商引资。社会公共事务属地管理，即治安、税务、工商、质监、环保、海关等事务由山区或东西两翼市负责管理。所得利益，最主要指税收按双方约定分配。
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