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学人新论巩建华
党的十六大提出要进一步转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这就要求我国政府必须进行政府再造，通过政府的“自身革命”，达到善治和善政的目的，而“政府再造”和“自身革命”的惟一途径就是建立服务型政府，实现从官本位向民本位、政府本位向社会本位的过渡。在此过程中，政府组织必须树立一些相
应的运作理念。
1、“主权在民”的理念
现代政府首先是民主政府，如果一个政府不是一个民主政府，那它就谈不上是一个现代政府。民主政府不是为民做主的“民主”，而是主权在民的“民主”，亦即国家主权属于人民，而不是属于某个个人或利益集团。这一原则来源于“天赋人权，主权在民”观念的深入人心，这一原则表明现代政府的公共权力来源于人民自下而上的授权，而非自上而下产生，人民同意和支持的政府就是合法的政府。同时也要求政府必须直接服务于民众的普遍利益，而非凌驾于人民之上。这一原则也赋予了人民具有天然的监督政府的权利，同时也要求政府必须通过一定的规制，为维护和保障人民行使这一权利提供顺畅的渠道和途径。切忌将“人民主权”停留在口头上，而必须通过政府组织体制予以落实。
2、“以民为本”的理念。
既然政府的权力来源于人民，那么，人民与政府之间的关系实质上就是一种委托—代理关系，或者说是一种“政治契约”关系。因此，政府是公仆，而不是公婆，政府必须为人民服务，对人民负责，这是现代政府存在的价值基础。因此要牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的观念，完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，力求做到“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”。必须以实现最广大人民的根本利益作为政府行政的最高标准，在任何时候任何情况下，都要想人民之所想、急人民之所急、谋人民之所求、解人民之所忧。对政府而言，必须以人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为实践“立党为公，执政为民”的最高准则；对每一个公务员而言，都要有责任心、爱民情、效能感和亲和力，实现由“管理者”向“服务者”的角色心理转换。
3、顾客至上的理念
按照委托—代理理论来阐释政府与人民的关系，那么，政府就是企业，人民就是顾客。对一个企业而言，如果他的顾客不信任也不购买他的产品，那么，这个企业迟早要倒闭；对一个政府而言，如果人民对政府提供的服务不满意甚至厌恶政府的所作所为，那么，这个政府迟早要垮台。因此，在现代社会，各国政府都致力于建立一个“企业家”政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准，并据此衡量政府的绩效。
4、“有限政府”的理念
与有限的政府相对立的是无限的政府。所谓无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。现代政府则是建立在市民社会基础上的，因此，它必须正视社会力量的存在，分割和配置社会资源的主体既有政府，也有市场和民间社会。这就决定了政府不可能是一个专权的政府，恰恰相反，现代政府是一个权力有限的政府，这种权力范围的最大边界是以不损害公民合法权益为基本限度。按照公共管理的说法，政府不是“划桨者”，而是“掌舵者”，它的主要职能在于弥补“市场失灵”。
5、“依法行政”理念
法治的价值前提是它对基本人权的承认，尤其是公民个人的财产权、自由权和生命权。对这些基本人权不能剥夺、不可侵犯、不可让渡。为确保人权不受专横权力的践踏，法治之下的法律必须对政府的权力加以严格的限制，这就是说，实行法治就必须确定一个“有限的政府”。法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力。法治要求政府的权力严格地受到法律的限制，要求政府行为不得违背法治所认可的价值前提。因此，绝大多数现代政府在宪法里都明文规定政府必须依法行政，因此，现代政府基本上都是宪政政府，也就是说有外在于政府的法律对政府权力进行规范与制约，政府不能超越法律许可的范围行使权力，更不能以任何借口剥夺或侵犯公民的合法权益，否则，就有可能被认为是违宪行为而受到宪法的制裁。在法治之下，政府必定是守法的政府。法治社会与非法治社会的一个重大区别在于：在非法治社会中，民众心须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。
6、民主开放的理念
现代政治的基本特征是民主，民主政治的基本要求是公开。因为公民行使管理国家的权力，是以了解公共事务为前提，如果不知道政府的有关信息和程序，公民就无法参与国家事务，从而，民主政治也就成了空头支票。因此，建立信息公开制度，保障公民的知情权，是有效抑制公共权力滥用的基本措施。从成熟的市场国家的实践看，宪法或法律在确认公民享有知情权的同时，也将行政公开作为政府必须履行的义务。同时，仅仅让人民知道政府在干什么，为什么干，只能表明政府是公开透明行政的，只有制定出相关政策和制度来保障人民参与政府决策、监督政府行为，才是真正的民主。可见，树立民主开放的行政理念是对现代政府的基本要求，也是任何一个“阳光政府”必须做到的。
7、高效廉洁的理念
任何政府的活动都要发生一定的成本，同时也向社会提供服务。政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随行的。如果政府在消耗量一定的情况下取得最大的社会效果，或在取得某一社会效果的情况下耗费最小，那么效率就高，反之，效率就低。建立服务型政府，应该首先提升这种机械效率，在此基础上再提高功能效率和系统效率。提升政府机械效率，建立一个廉洁的政府，是对服务型政府最低的要求。一个腐败成风的政府，每输出一个单位的服务往往要支付更高的成本，自然不会有高的行政效率，况且，输出的服务在质量上也往往要大打折扣。尽管提高政府的效率还要依赖其他的要素，但是，只有铲除了腐败，其他的要素才能发挥应有的功能，最终为提高政府效率准备条件。在逐步降低政府成本的基础上，增强政府的回应性也是提高政府服务效率的又一重要环节。
8、公正平等的理念
公平、正义和平等是政治文明的重要内容，也是政府行政的价值取向。但是在具体的行政过程中，政府往往不自觉地侵犯人民的生命、健康和财产等基本人权，在当今时代，没有哪一个政府敢于以忽视人权为前提来设计政府的治理模式。恰恰相反，保障公民的合法权利，保障最广大人民的根本利益成为政府公共性的重要体现，正义可以将人民的力量凝聚在一起，公平地分配社会资源，正义的社会结构和政府治理模式也为保障每个公民的合法权益提供了最大限度的公平。例如，政府公共职位和职务向每个公民开放，而不是只在官僚体系内部选拔，就是一种机会上的平等，也体现了政府的公正性。
9、责任信用理念
在任何一个社会里，政府都是最大权力的拥有者，政府的官员也具有特殊的社会地位，从而，政府极容易形成唯我独尊、无事不管的文化生态，政府官员也容易形成官僚作风和衙门习气。在一个以自我为中心、不负责任、信用缺失的政府中，决策随意、执行不力、职能越位和部门失职成为司空见惯的事情。政策可能朝令夕改、法出多家、政出多门；官员可能信口开河、言行不一、政策多变。在对公民或其它社会组织行使权力时，无故拖延、互相推诿、渎职、失职，互相扯皮，这样，市场主体就会面对很多不确定因素和不可预见的环境，从而导致预期的短期化和行为的短期化。据此，现代政府都认识到，“权力就是责任”，信用就是选票。要倡导建立一个“责任型”和“信用型”的政府，建立相应的权力监督体系，严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制等。在制度建设上，合理规划权力、利益与责任的关系，以责任制约权力，强化政府在公众心目中的公信力。
（作者单位：甘肃省委党校公共管理教研部）
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