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随着东西方文化与科学交流的增多，包括德国在内的欧洲国家对传统植物药疗效的认同感日益增强，对中药的需求呈上升趋势。欧盟于2004年4月30日公布的关于修订欧盟传统植物药注册程序的指令（2004/24/EG）虽为我国中药以药品身份进入欧洲市场提供了可能，但同时又规定了许多苛刻条件。我国中药要在欧盟获得药品身份仍面临很大的障碍。德国对药品的市场准入、生产和销售及质量监督有一套严格的管理制度。本文在分析德国的药品管理体制和药品注册程序的基础上，探讨中药作为药品进入德国和欧盟市场的前景。
一、德国的药品管理体制
（一）主管部门
德国联邦和州药品管理部门对药品的生产和流通实行联合监管。联邦和各州药品管理部门分工明确，各司其职。联邦一级的药品管理部门有联邦卫生与社会保障部、联邦药品与医疗用品研究所（BfArM）、联邦血清与疫苗管理局（PEI，Paul－Ehrlich－Institut）及联邦消费者健康保护与兽医学研究所（受理兽药注册申请）。其主要任务有：受理药品注册申请，颁发药品上市许可证；负责对血清、疫苗和试验性过敏原（Testallergenen）进行检测；负责药典的编写；对怀疑有损害健康副作用的药品颁发召回指令等。各州药品主管部门的核心任务是：颁发药品生产许可证；颁发药品进口许可证；对药厂进行定期视察监督；对市场上的药品进行抽检；监督药品临床试验和药品广告等。
（二）药品质量监控措施
1.各州药品主管部门原则上每两年对制药厂和药房进行一次抽查。检查一般在正常的营业时间内进行，且不需事先通报。每次检查的结果必须要有书面备案。
2.在药品上市后进行跟踪检验，5年内至少要在官方实验室里对药品做一次质量检测。
3.实行药品不良反应报告制度。所有药品生产和经营企业及医疗机构发现可能与用药有关的严重不良反应，必须及时向当地药品监督管理部门和卫生行政部门报告。
（三）药品的广告管理
德国法律对药品广告有严格的限制。所有处方药一律禁止向公众作广告宣传，但允许在医药专业杂志上刊登广告。非处方药允许在公共媒体上作广告宣传。各州药品主管部门负责对药品广告的监督，主要审查广告内容是否与上市许可的申请材料一致，是否清楚地注明药品的服用方法及副作用等相关要素。对违反药品广告规定的制药商和广告商将予以严厉惩罚。
（四）药品的价格管理
在德国，药品的出厂价格原则上由制药商自行确定，但受联邦卫生与社会保障部及联邦医生和医疗保险机构委员会的监督。制药商一般根据药品的研发费用及其在临床试验和推销阶段所花的费用，结合药品的销售预期，确定药品的出厂价格。《药品价格条例》（AMPreisV）则规定了药品在批发和零售及急救服务等中间环节的最高加价幅度。加价幅度取决于药品单价，单价越低，加价幅度越高，但最高不得超过68%。
二、德国的药品注册程序
（一）受理机构
根据德《药品法》（AMG）的规定，任何药品只有在获得药品注册许可后才能进入市场流通渠道。德国主管人用药品注册申请的受理机构是联邦药品与医疗用品研究所(BfArM)。BfArM的前身是联邦卫生局，于1975年7月1日成立于柏林，1994年6月迁往波恩（地址：BundesinstitutfuerArzneimittel und Medizinprodukte, Kurt-Georg-Kiesinger-Allee3,53175Bonn,电话：0228－20730，传真：0228－2075207，邮箱：poststelle@BfArM.de）。
(二)申请资格
德《药品法》第9条第2款规定，只有在德国、欧盟或欧洲经济区国家有固定住处的制药企业家（pharmazeutischerUnternehmer）才有资格申请药品上市许可。《药品法》第4条第18款规定，制药企业家是指将药品在其名下投放市场的人。制药企业家需委托一名具有依法经过资格认定的药学技术人员，负责收集药品副作用的反馈，并加以分析评估，与当地药品监管部门协商采取必要的措施。制药企业家同时必须向药厂所在州的药品监管部门申报其申请药品上市许可的意向。《药品法》第21条第3款规定，药品注册申请必须由制药企业家提出。如想把在欧盟及欧洲经济区以外生产的药品投放德国市场，必须向当地药品主管部门申请药品进口许可证。进口商必须具备以下条件：拥有依法经过资格认定的药学技术人员，拥有与药品生产相适应的仓库、设施和卫生环境等。而要获得药品进口许可证，必须既要通过对药品生产和质量管理规范的审查，又要符合德国的公共利益，其难度与申请药品注册许可不相上下。
(三)注册程序
在德国申请药品注册可选择本国程序和欧盟程序。欧盟程序又分集中程序和相互承认程序两种。选择何种申请程序，就决定了药品的销售范围。如选择本国程序，该药品获准注册后只能在德国销售。如选择欧盟程序，该药品获上市许可后可在欧盟国家销售。集中程序和相互承认程序的区别在于：如系生物技术药品，只能选择集中程序，即向总部设在伦敦的欧盟药品评审委员会（EMEA）申请注册，批准后便可在欧盟所有成员国销售；其他采用新的活性成份的药品，在申请注册时可任选其一，选择相互承认程序注册后，该药品便可根据药厂的愿望在承认德国药品注册的其他欧盟成员国销售。申请德国注册程序，必须使用BfArM制定的申请表（可从网上下载：www.bfarm.de/de/Arzneimittel/zul/form/Antragsformular.rtf），并用德文填写。另外必须提供德文的药品包装标签、使用说明书和医生须知等材料。其它所需文件可用英文。申请欧盟相互承认程序可用英文填写申请表，其他所需材料也可一律用英文。
(四)必备文件
除按申请表填写申请人和药厂姓名、地址、药品名称、药品成份、化学结构、药理作用、适用范围、禁忌症、副作用、与其它药的相互作用、用量、药品生产工艺简介、服用方式和疗程、包装尺寸、保质期和保存方法以及药品质量控制方法外，申请市场准入时还需提供以下必备文件：
1.药品生产许可证或进口许可证；
2.药品质量、药理与毒理分析报告及临床试验报告；
3.药品质量、功能和安全可靠性的检验结果。
德国及欧盟对药品质量、药理和毒理分析报告及临床试验报告的内容和格式均有统一规定（详见网页http：//pharmacos.eudra.org/F2/eudralex/vol-3/home.htm）。药品注册申请时需提供哪些文件，取决于该药的药理作用是否已经科学论证和实践证明。根据欧盟2003/63号指令，如药品的药理作用已为人所知，且被证明符合完善建立的药品使用规范（wellestablishedmedicinaluse），则可引用以前的医学专著代替药理和毒理分析报告及临床试验报告。如申请注册药品的药效在医学史上鲜为人知，则必须提供药理和毒理分析报告及临床试验报告，证明其药效的安全可靠性。BfArM在作出审批决定前将听取由专家组成的注册评审委员会的意见。
(五)审批时间
德《药品法》第27条第一款规定，BfArM对选择本国程序的药品注册申请的审批时间为7个月。但鉴于目前药品注册申请数量多，BfArM不能保证在规定期限内完成评审工作。一般而言，审批时间的长短取决于注册申请表及必备文件的质量。如申请注册的药品系对迄今医治不了的疑难杂症有明显疗效的创新药，可申请加快审批手续，BfArM力争在最短时间内审批完毕。
（六）药品注册的有效期
在德国，药品注册的有效期为5年。有效期结束3个月前必须申请续展，否则该药将被廉价销售后在两年内禁止上市。每次续展的有效期亦为5年。如对已经获得注册许可的药品做小的变更，需向BfArM申报备案；如系大的变更，则需向BfArM申请，获准后方可实施。另据欧盟2004年第27号关于修改药品注册续展的指令（2004/27/EG），药品注册每5年续展一次的规定将改为5年后自动续展。各成员国必须在2005年10月30日前将该指令转化成本国法律。
（七）注册费用
根据德《药品法收费条例》（AMG-KostV），德对注册含新原料的处方药、普通原料药品、只是因为需做电离辐射分析才能注册的药品或已经注册但还需做电离辐射分析的药品分别收费62314、17833、5420和3780欧元。如提供的申请材料系参照前申请人的部分文件（质量检验及控制文件除外），从而使BfArM在审批时节省了大量的人力和物力，注册费用可降至35140和13382欧元。如完全参照前申请人的注册材料提交注册申请，其注册费用则分别可降至16482和3469欧元。如在德国选择相互承认程序注册药品，则需在原来注册费用的基础上再加收1433至35556欧元不等的注册费。药品注册许可证续展的费用为1720至13640欧元。另外还有名目繁多的各种费用（详见http://www.bfarm.de/de/Arzneimittel/zul/bekanntm/index.php?more=kostenver_begr.php），加上昂贵的药检和临床试验费，在德国药品注册的费用少则几十万欧元，多则几千万欧元。
三、中药进入德国和欧洲市场的前景
迄今，我国研制的药品，无论是西药还是中药，均未在欧盟成功注册。目前，我国制药厂和医保进出口公司向欧盟出口的只是医药原料。因为相对药品注册，德国和欧盟对医药原料的进口管理宽松些。供货商只需委托当地进口代理向德国地方卫生和药品主管部门（获准后只能向德国出口）或向设在斯特拉斯堡的欧盟药物审查委员会申请CEP证书（欧洲药物证书，适用于欧盟所有成员国）。申请CEP证书时需提供两个DMF文件（药物制造文件），一份是公开的，由进口代理递交，另一份是保密的，由供货商直接寄给成员国地方卫生和药品主管部门或欧盟药物审查委员会。DMF文件需按固定格式和要求提供。
就中药而言，目前只有少数中成药获得了在德国和欧盟市场上作为保健食品销售的许可证。欧盟2004年24号关于修订欧盟传统植物药注册程序的指令为我国中药以传统植物药品身份进入欧盟市场提供了可能，该指令同时规定传统植物药品注册时不需提供临床试验证明。欧盟各成员国须根据本国情况在2005年10月前将该指令纳入本国药品法后加以实施。欧盟为此将设立由植物药品专家组成的欧盟植物药品委员会，负责制定植物原料及其用途的名录，编纂欧盟植物药典。但传统植物药品获得欧盟上市许可必须符合以下条件：
（一）传统植物药必须具备在欧盟境内应用30年以上的证明，或在欧盟内已应用15年、在欧盟外应用30年以上的证明；
（二）传统植物药的上市许可申请人和业主必须在欧盟境内有分支机构，出口植物药的生产厂家必须通过欧盟的药品生产和质量管理规范（GMP）审查；
（三）传统植物药不能含有非植物药成分，在申请注册时必须提供用于药品质量鉴定的物理－化学、生物和微生物检验与分析报告。
（四）由于传统植物药在申请注册时不需提供临床试验证明，因而在标识上必须注明该植物药的效力未经临床证明。
由此可见，欧盟2004年24号指令既为我国中药以传统植物药品的身份进入德国和欧盟市场提供了可能，同时又为中药进入欧盟市场筑起了一道很高的门槛。
在目前中医在德国尚无法定地位、中医治疗不能全部纳入德医疗保险、中药尚无在德国和欧盟注册先例的情况下，我中药厂在德国和欧盟申请药品注册前必须慎重考虑，尤其要对市场销售前景和投资效益进行充分的论证。当然，从长远来看，一旦中药能在欧盟成功注册为传统植物药，其市场前景肯定大于中药作为保健食品和医药原料的出口，而且也将提升中药的国际地位，推动中医药走向世界造福全人类的进程。
为推动中药作为传统植物药进入欧盟市场，当务之急我有关部门应着重做好以下工作：（略）
（信息来源：驻汉堡总领馆经商室子站）
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