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国际金融报记者 李卫玲 发自北京
由于历史沿革、功能定位，性质作用等与其他金融机构具有明显差异，农村信用社改革与其他金融机构改革相比更具有复杂性
农村信用社能否实现改革目标，不仅受制于自身改革发展的历史、现状和特点，而且
受制于外部社会环境的影响
2003年8月，国务院启动了8省（市）的农村信用社试点改革。历经一年多的时间，在积累了一定经验教训的基础上，国务院决定将试点范围扩大到北京、天津等21个省（区、市）。
据记者最新得到的消息，这次扩大试点的21个省（区、市）农信社改革进展顺利，实施方案已经陆续上报国务院，部分省（区、市）的改革方案已获国务院批准。
按照中国银监会排定的扩大试点21个省（区、市）改革的时间表，今年12月底之前，完成各省实施方案的报批，争取有部分省级管理机构挂牌，新的管理体制框架基本形成；明年3月，第一批央行票据能够发行；明年6月，央行票据发行额达到核定票据总额的80%左右。如果进展顺利，明年7月可以对21省（区、市）改革试点工作进行阶段性工作总结。
管理体制模式推陈出新
记者了解到，21个省（区、市）在选择管理体制模式时，比原来8个省（市）有了进一步的发挥。除了大部分地方还是选择省级联社的模式外，有些直辖市和边疆省份考虑采取其他的模式。如：有的边疆省份因为县级分散，认为省联社不方便，考虑采取事业单位的模式；有的直辖市希望采取两级合作银行的模式；也有的直辖市提出成立农村商业银行的模式。
据有关人士介绍，两级合作银行指的是中央行和成员行两级组织架构，成员行自下而上控股中央行。这样的模式取自于荷兰合作银行等欧洲的成功合作制银行。荷兰合作银行是自下而上拥有的一个组织机构，在所服务的900万客户中，130万是成员，这些成员加入到其所在的地方合作金融机构，形成了350家左右的地方成员行。然后，由地方成员行按照资产负债表的大小，自下而上控股中央合作银行。
所谓荷兰合作银行两级架构，指的是地方成员行和中央合作银行的两级法人组织结构。350家成员行都具有独立法人地位。地方行作为股东拥有中央行，构成自下而上的所有权关系，但这并不意味着成员行各自为政。从管理特别是信贷风险控制来讲，是自上而下严格的标准化管理。
中央行由350家成员行按照资产规模自下而上控股，因此中央行每年会按照股份对成员行分红。但成员行的全部利润用于储备，不向成员分红。因此，从整体架构上讲，荷兰合作银行是一个合作制的银行，因为中央行是通过成员行将全部利润作为积累，增加资本金。
荷兰合作银行在积极向中国介绍成功的合作制经验的同时，也想以入股的方式参与中国农信社的改革。
中国银监会在扩大农信社改革试点的同时，仍然继续深化先期试点的8省市的产权制度和管理体制改革工作，8省市正按照国务院会议的有关要求，有计划、有步骤地推进产权制度改革，落实管理责任。
12月初，银监会在江西南昌组织召开深化农村信用社改革首批8个省（市）省级联社管理工作座谈会，就8省（市）联社组建后的运行管理情况进行了交流。会议对省级联社运行中存在的问题进行了分析。
据悉，会议在一些重要问题的认识上达成共识，例如，需要进一步明确省联社对农村信用社的管理职能定位，避免采用行政审批的管理方式和方法，应大力加强对基层信用社的服务。在“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、承担责任，信用社自主经营、自担风险”的新的监督管理体制下，省级联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，没有现成的模式和做法可供套用或借鉴，只有在实践中不断探索，勇于创新。
据了解，会议就省级联社应该“管什么、怎么管”的问题，进行了热烈讨论。多数意见认为，目前阶段，省级联社主要应管好六件事，即：管班子、管内控、管经营方向、管合规经营、管业务指导、管搭建服务平台。对“怎么管”，比较一致的看法是，应依法管理，靠制度管理，加强民主管理，分类指导，不搞“一刀切”，要善于运用经济的、市场的办法来管理。
农信社改革任重道远
在农信社改革过程中，来自于理论界和媒体的不同声音有很多。比如，农信社行业管理权交给省政府是错的；企业发展应该是自下而上才有生命力，而农信社改革却是自上而下，所以不会走很远；农信社增资扩股是为了拿央行票据，而不考虑机制转换等等。
有关人士表示，纵观我国乡镇企业和国有企业改革的历程，可以发现，任何改革目标的实现都不是一蹴而就，都有一个在实践中不断认识、总结、修正、完善和再实践、再认识的过程。任何孤立地就改革目标议论改革成败，或者脱离改革环境的急于求成和悲观懈怠，都不利于改革的推进和成功。
农村信用社由于历史沿革、功能定位，性质作用等与其他金融机构具有明显差异，特别是其服务区域、服务对象、改革目标又与地方政府促进经济的目标相重合，使得农村信用社改革与其他金融机构改革相比更具有复杂性。
不能指望一次改革能够彻底解决农村信用社存在的所有问题，也不能要求农村信用社短期内就能步入良性循环轨道。比如，完善法人治理需要长期过程；产权约束不能包医百病；农村信用社改革目标的实现有赖于外部环境的改变等等。只有这样，才能使深化农村信用社改革的方针政策更加符合客观实际，才能使改革顺利推进。
有关人士指出，农信社法人治理结构的完善和经营机制的转换本身需要一个长期的过程。农村信用社产权制度改革的目标是通过改革产权模式，完善股权结构，促进农村信用社健全完善自身法人治理结构，形成相互制衡、相互制约的内部管理体系，从而实现经营机制的转换，逐步走向“自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险”的良性发展轨道。
农村信用社产权改革必须经历一个先明晰产权，而后建立法人治理结构、完善法人治理结构并逐步转换经营机制的过程。明晰产权，建立与不同产权相符合的组织形式是农村信用社产权改革的基础环节，是改革的阶段性目标。而建立决策、管理、监督相互制衡的法人治理结构和激励、约束相互结合的经营机制，是产权制度改革的关键环节和根本目标，也是我国建立现代企业制度的根本要求。
由于观念、体制等原因，我国国有企业经过二十多年的改革，股份制商业银行经过近十年的改革，目前仍然没有很好地解决这一问题。而农村信用社长期以来形成的经营管理意识相对滞后，人员素质相对较低，国家银行管理方式惯性影响等，决定了农村信用社要按照现代企业制度的要求完善法人治理结构，转换经营机制，较国有企业和股份制商业银行起点更低，难度更大，从观念意识的转变到人员素质的提高、从方式方法的改变到经营机制的建立，都需要做长期艰苦的努力。
正因为如此，在深化农村信用社改革政策扶持中，对“花钱买机制”要有一个正确的理解和认识。国家政策扶持对消化农村信用社的历史包袱可以起到一定的、部分的立竿见影的效果，但通过政策扶持促进农村信用社经营机制的转换，则需要经历先外部“输血治病”，后逐渐培育自身“造血功能”的“康复”过程。
这一过程的长短要视农村信用社“病情治愈”程度和“肌体功能”强弱来决定，不必苛求“一手交钱一手交货”的传统商品交易原则，而应该以高瞻远瞩之态势，“花钱”去购买一只成长型、高收益的期货。也就是说，“花钱”是必要条件，“买机制”客观上必然有一个过程，在这个过程中，必须强调和重视机制转换，但对此要有一个合理的预期，不能急于求成。
有关人士认为，产权约束是深化改革的基础但不能包医百病。产权制度改革可以明晰农村信用社的产权关系，解决农村信用社长期以来存在的所有者缺位以及“谁投资、谁受益、谁管理、出了问题谁负责”的问题。但从我国改革开放二十多年来国有企业和乡镇企业产权改制的实践看，仅仅依靠产权明晰不能解决企业改革和发展中有效控制的所有问题，产权改造只是实现改革目标的一种形式和手段。
建立和完善以市场为主导的现代企业制度，不仅需要有明晰的产权关系、科学合理的产权结构，而且必须建立与不同产权结构和形式相适应的监督管理机制，即内部的法人治理和外部的监督管理。
从改革试点农村信用社现阶段情况来看，产权改革主要是明晰了产权关系，即在清产核资基础上明确了现有产权和通过增资扩股构建了新的产权，优化了股权结构，建立了与不同股权结构相适应的组织形式，解决了所有权和所有制的问题。
产权改革的结果并不必然带来法人治理结构的完善和经营机制的创新，即便是实施了以县（市）为单位统一法人，组建了农村合作银行或农村商业银行，法人治理结构的完善仍需一个过程。
单个企业法人仍然规模小、抗风险能力弱、可持续发展能力不强，加之农村信用社作为社区性地方金融企业的特殊性，客观上要求必须要有来自外部的监督和管理，包括市场的约束、行业的自律、监管机构的监管。这样不仅可以有效防范和控制农村信用社仅仅依靠产权约束容易引发的道德风险，而且也有利于制衡基于产权结构不合理而带来的内部人控制问题。在目前来自农村信用社内部和外部市场约束力度都还很低，内外部约束机制均没有发育健全的现状下，我们应当看到，深化农村信用社产权制度改革也有一个逐步的、渐进的过程，不可能一步到位。
决不能简单地把股权量化和建立与产权相适应的组织形式等同于完成了产权改造，由此消极地看待改革过程出现的困难和问题，并将这些困难和问题主观地、情绪化地归责于改革政策和制度设计。
有关人士指出，农村信用社能否实现改革目标，不仅受制于自身改革发展的历史、现状和特点，而且受制于外部社会环境的影响。
农信社无论是改革管理体制，充分发挥“三位一体”的管理职能，还是改革产权制度，建立股权管理多样化、投资主体多元化的股权结构，完善不同产权制度下的法人治理结构，转换经营机制，化解历史包袱，都与外部社会环境有着密切的联系。
在外部社会环境中，政治环境的民主化程度、经济环境的状况和市场化程度、政策环境的政策扶持力度、法制环境的健全程度和信用环境状况，都从不同角度和层面制约着农村信用社改革目标的实现。在这些环境因素中，社会经济、政策和信用环境的制约最为明显。
目前，大多数农信社特别是中西部农信社所处环境经济发展水平低、服务对象点多分散、偿贷资源缺乏和能力弱的现状，已成为制约农信社发展的主要因素；农信社改革的政策环境仍然存在很多不合理、不公平的限制和障碍；社会信用缺失状况短期内也难有大的改变。
在外部环境没有根本改变的情况下，农信社改革目标的实现需要一个较长的过程。另外，农信社改革目标的实现，必须依赖于农村金融整体改革的推进，依赖于邮政资金回流农村机制、农村保险和担保制度的建立等配套改革措施的到位，这些方面都还有一个过程。
深化改革需要不断探索
农村信用社改革与发展的历史和现实表明，深化农村信用社改革，实现改革与发展的目标，还有很长的路要走，各相关机构需要努力实践，不断探索。
有关人士表示，在农信社改革过程中，地方政府担当着非常重要的角色。这不仅是因为农信社是地方性金融机构，而且在推进改革的很多重要问题上，诸如不良资产的清收、扶持政策的落实、增资扩股的发动以及信用环境的培育等，都需要地方政府及有关部门的倾力介入和参与。
8个省（市）改革的经验表明，地方政府对试点工作真正高度重视，是保证农信社改革顺利实施的重要前提。改革过程中，必须充分发挥地方政府的作用，这既是改革成功的需要，也是地方政府的重要职责。
但应该明确的是，由省级政府对农村信用社实施管理，在现阶段是个新生事物，目前最为重要的是如何把握管理行为，界定好管理职责，明确省级机构的管理定位、管理内容和管理方式。
从原则上看，一方面，省级政府对农信社的管理要做到参与不干预，到位不越位，不要把省联社当成省级政府的组成部门，更不要把省联社办成行政机关。另一方面，省联社要按照省政府的要求依法加强风险管控和其他方面的行业管理，同时使这些管理建立在法人单位充分自主经营和自我约束的基础上。
省联社在强化对农信社管理的同时，特别要注重加强对农信社自我成长和发展能力的培养。现阶段，省级政府对农信社管理的目的也是为了促进农信社实现“四自”。但从发展看，这种管理应随着农信社“四自”能力的增强，逐步弱化并最终淡出。
有关人士指出，农信社现有产权状况非常复杂，历史积累和挂账亏损如何更科学合理地量化处置，新的产权结构如何建立，特别是在产权明晰的过程中如何正确处理好新老社员（股东）的利益关系等问题，都还没有一套比较成功的模式，需要结合各地实际在试点中进一步探讨、摸索。在具体产权组织形式选择上，现有政策也给各地留出了很大的探索空间。
农信社点多、面广、法人机构小的特点，既增强了其转换经营机制的难度，又使其经营机制具有一定的特殊性。在改革试点过程中，农信社应根据自身机构特点和“三农”发展的需要，积极探寻经营管理机制的创新。
诸如，如何通过实行扁平化、集约化经营机制，建立市场推进的资源配置机制，完善业绩评估机制和改革分配制度，以及强化内控机制，对重点岗位、重点人员实施重点约束，并推行问责制，激活农信社内在的经营活力；如何通过创新与农相宜的业务品种、作业流程、差别服务、科技服务等，促进农信社服务方式的灵活多样，提高市场核心竞争力；如何依据不同法人产权和组织形式的特点，充分发挥小法人经营机制的灵活性等。
有关人士说，作为一个有别于其他金融机构的独立金融企业法人，农村信用社高管人员的素质对于其稳健经营有着至关重要的影响。
在深化农村信用社改革试点中，法人治理结构能否真正发挥作用，各项管理制度能否真正得到落实，很大程度上都取决于高管人员的素质。金融改革、发展和市场竞争的新要求对农村信用社高管人员素质普遍较低的现状，也提出了严峻的挑战。
因此，农村信用社、农村商业银行和农村合作银行都应该充分利用深化农村信用社改革的有利时机，在做好产权制度改革的同时，抓好高管人员队伍建设。在加强自身培养的基础上，加大高素质金融管理人才的引进力度，提高管理队伍的整体素质，促进农村信用社改革目标的实现。
农信社改革历程（）
2003年1月，中央农村工作会议提出要加快农村金融体制改革，改善农村金融服务，加大信贷支农的力度。农村信用社要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。
2003年3月，宁波鄞州农村合作银行成立，成为中国首家股份合作制银行。
2003年6月27日，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》正式公布，新一轮农信社全国改革试点开始。
2003年8月，国务院在吉林、江苏、浙江、江西、山东、重庆、贵州、陕西8省（市）启动了农村信用社改革。按照《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农村信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的营业税按3％的税率征收。
2004年1月8日，中国银监会公布了2004年农村信用社改革的工作重点。中国银监会副主席李伟表示，2004年农村信用社改革工作的重点是集中精力抓好改革的落实。在方案实施中，要突出产权制度改革、机制转换、法人治理完善以及提高支农服务水平等重点，同时，要注意做好风险的监管与防范处置工作，确保改革在平稳中进行。
2004年4月1日，中国银监会首次对外公布了农村信用社改革的进展情况。通过改革，农村信用社的资金实力和支农服务都明显增强。截至今年2月末，8个试点省市的农信社通过增资扩股共增加股金173.6亿元，超过了前几年增长的总和；共发放支农贷款3082亿元，比去年同期多增加112亿元。产权改革方面，已有6家农村商业银行与农村合作银行正在筹备，38家农信社统一法人批准开业，央行的资金扶持已按期到位。
2004年8月30日，国务院深化农村信用社改革试点工作会议在北京召开，国务院将试点扩大到北京、广东、天津、河北、湖北、云南、甘肃、山西、宁夏、青海、内蒙古、辽宁、黑龙江、安徽、福建、上海、河南、湖南、广西、四川和新疆等21个省（市）。
同时，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，明确国家对扩大试点范围地区的农村信用社给予的扶持政策总体上仍按《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》的规定执行，个别政策进行微调。其中，对改革试点地区农村信用社税收优惠政策调整为：从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部地区农村信用社一律暂免征收企业所得税；其他试点地区的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税。从2004年1月1日起，对试点地区农村信用社的营业税按3％税率征收。
《国际金融报》 (2004年12月24日 第四版)
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