随着社会保险制度的建立健全，社保基金占资本市场的比重会日益提高。作为国家社会政策的物质基础，其营运的成功与否，不但会影响资本市场和经济发展，而且必然会影响社会保险制度的稳定运行和社会稳定。因此，如何建立完善的社保基金监管体系值得高度重视。

    采取务实的适度监管模式

    就我国的目前的实情来看，社保基金可以采取适度监管模式。所谓适度监管即为将严格限量监管和谨慎性监管有效地结合起来，通过对社保基金投资风险和收益相对运动所产生净效果的评价，在两者中寻找最佳的结合点，在积极维护市场秩序的基础上，充分调动社保基金各当事人的积极性，使监管适度有效而富有弹性。

    目前，资本市场目前无论在深度广度以及弹性和制度建设上还没有得到充分的发育，社保基金入市运作和监管经验缺乏，相关人才（如审计师、会计师、精算师、律师等）数量和质量都不高、立法司法和行政系统运行发育不够完善，社会公众信心不足，采取审慎性监管模式目前尚不成熟。同时，尽管严格限量模式比较适合我国金融体系现状，但是为避免严格限量模式的刚性、弹性不足等缺陷，以及顺应金融创新的发展，也不能仅采取严格限量模式。

    构建三方监管完善体系

    完整的社保基金监管构架包括政府监管、中介组织监管和社保基金经营机构内部监管三个层次。这三个层次的监管相互配合、相互制约，共同防范社保基金投资运营风险，保证其安全性运营和实现保值增值。

    对社保基金进行监管，必须建立在科学理性判断的基础上，同时要遵循一定的原则。一般而言，社保基金监管的原则有：依法监管原则、独立监管原则、“内控” 和“外控”相结合的原则、保值增值与风险防范原则、公正独立原则。

    政府监管主体有劳动和社会保障部、证监会、银监会，同时根据我国目前以严格限量为主的适度监管模式，还应当成立社会保险基金监督管理委员会。

    政府监管作用最为关键

    在三层次的监管体系中，政府监管无疑是最为关键的一环。一方面政府制定和实施有关社保基金入市投资运营的制度规则，另一方面在适度监管模式下，政府监管部门通过现场和非现场的方式对社保基金运营进行全面的监管。具体而言，政府监管包括：市场准入资格审定、投资数量限制、资产负债匹配要求、资产分离机制、准备金机制、信息披露机制、基金检查机制和投资风险补偿机制等内容。

    (一)审定市场准入资格

    市场准入资格审定是政府监管部门依法对试图进入社保基金投资经营活动领域的各类机构进行资格审查和认定。该审定程序的建立是基于我国目前金融市场不完善、金融机构良莠不齐和金融监管水平不高的现状。尽管长期而言，设置进入壁垒，可能造成金融服务市场上令人不快的分割，但却可以减少因金融机构的资质不佳所带来的非系统风险。

    (二)设置合理入市比例

    建立入市投资比例的限制是为了优化基金投资组合，分散投资风险。入市比例限制有三方面的内容：一是规定基金的投资工具，限制基金对高风险工具的投资；二是规定对每种工具的投资数量的限制，以形成有效的投资组合；三是规定对一个企业或一支证券的投资比例，避免风险过于集中。总的来看，投资限制的放松有一个渐进的过程，改革之初对基金投资的限制往往较为严格。

    (三)保证资产负债匹配合理

    资产负债匹配要求是指在社保基金投资过程中，通过资产和负债的恰当组合，在降低风险的同时实现特定的收益目标。因此，在投资管理过程中，对我国社保基金投资运营机构强调社保投资（资产）同社保受益人的负债相匹配的要求是政府监管的一个重要方面。

    政府对社保基金运营机构资产和负债的匹配要求主要体现在两个方面：一是投资的期限和基金受益人负债期限的匹配；二是资产货币和负债的货币相匹配。

    社保投资的主要风险之一是确保投资期限和负债期限大体一致，以使暗含的利率风险最小化。我国社保基金当局可以借鉴希腊、墨西哥、瑞典等国的做法，在社保基金入市初期以法律法规的形式明确社保经营机构在资产和负债期限方面的匹配目标和匹配方法。待条件成熟后了，以告示的方式引导社保经营机构将资产和负债进行匹配，并通过经常性的检查对其进行督促，同时把资产和负债匹配要求作为筛选社保经营机构的一个重要方面。

    另一个重要匹配要求是针对货币风险，目的在于防范汇率波动。尽管我国社保基金的对外投资还是空白，我们还是要对货币匹配做出明确的法律规定。但必须注意的是对货币匹配监管应独立于对外投资的限制，因为后者主要是考虑到坏债风险和流动性风险。

    (四)建立资产分离机制

    即社保基金资产必须与基金管理人和基金托管人的资产分离。一方面便于对社保基金进行监管，另一方面防止因基金管理人和基金托管人经营不善破产而导致社保基金资产损失，防止金融风险的扩散和放大。

    (五)建立准备金机制

    为了保证社保基金最低收益的实现，必须建立相应的准备金，包括提取盈余准备金和风险准备金。当基金实际回报率低于最低回报率时，首先用盈余准备金弥补；其次用风险准备金弥补；动用完盈余准备金和风险准备金后，投资回报率仍连续三年低于最低投资回报率时，受托人 、投资管理人不得提取管理费，受托人可以更换投资管理人，投保人可以更换受托人。

    (六)建立以风险为基础的信息披露机制

    这种披露不是一般基金面临的风险状况，也不是基金特定投资证券的风险披露。这种披露机制的优点是很明显的：一是可以帮助投资者做出理性的选择；二是可以减轻监管者的压力；三是规范社保基金受托人、管理人和保管人的投资经营行为。与传统的披露方式相比，它强调对所披露的基金的整体性而不是一般性风险的披露，强调对基金未来风险而不仅仅是过去信息的披露。因此在我国建立以风险为基础的披露机制是十分必要的。

    (七)建立投资风险补偿机制

    建立投资风险补偿机制是为防止因受托人、投资管理人、保管人的管理不善或违规行为而使社保基金受益人承担超过正常水平的投资风险。许多国家在对基金投资各个环节进行风险控制的基础上，建立了相应的风险补偿机制，作为保障基金积累水平，保护受益人利益的最后防线。

    为了保护基金持有人的利益，我国基金收益担保应维持在低水平。可以考虑对基金收益进行担保。但应注意：一是担保水平不可过高，以免持有人或国家财政背上沉重的包袱。担保水平只需达到正收益即可。二是基金管理者应提取一定比例的自有资本作收益担保的储备，促使其提高管理水平。三是收益担保宜采用相对担保，即要求某个基金的收益达到整个基金的平均水平的压力并不大，基金持有人不会因此背很大的包袱；而且基金持有人由于不能得到绝对的收益保证，仍有动力对基金管理者进行监督。

    强化中介组织的监管作用

    目前条件下我国社保基金入市采取的是以严格限量为主的适度监管模式，这意味着我们必须发挥审慎性监管的作用，必须强调中介组织在监管体系中的重要作用。其作用表现在：一是弥补政府监管的空白，为政府执法提供依据；二是通过审计、会计、精算和法律等方面的服务，促使经营机构合规经营；三是通过披露经营机构业绩、财务、风险以及对经营企业进行信用评级，为投保人选择合格的社保基金会、基金管理人、基金托管人等提供依据。

    目前我国中介行业存在的主要问题，一是法律法规不健全；二是行为不规范，主要表现为无序竞争、提供虚假信息等；三是从业人员素质低，缺乏职业责任感和正义感。因此要想真正发挥中介组织的监管作用，使社保基金监管从严格限量过渡为以审慎性监管为主，当前最大的任务是完善中介服务行业的法律法规，规范市场秩序以及提高中介行业的整体素质。

    完善经营管理机构的内控机制

    实践经验证明，无论政府监管和外部中介组织监管的体系和制度设计得多么完美，若社保基金经营管理机构内部没有建立完善的内控机制，是不可能有效地防范和控制社保基金的经营风险。因此我国社保基金的经营管理机构（全国社保基金理事会、社保基金会、基金经理人、基金保管人），特别是基金管理人内部必须建立规范和完善的内控机制。