信托业的健康发展离不开信托监管。灵活有效的信托监管将促进我国信托业全面加强风险管理，完善内部控制制度，改进信息披露制度。加强信托监管，需要监管部门推进监管的规范化、全程化，保证监管的持续性和有效性。

    目前信托监管制度中的问题

    1、信托监管法律法规的建设落后于实践。

    信托监管机关对信托机构监督管理的主要内容包括：对信托机构市场准入管理、业务经营范围管理、业务监督管理、信托从业人员资格管理等。由于目前信托机构均由信托投资公司重组而成，不存在信托机构的新设问题，而且信托机构的经营范围已经由法规明确规定，从业人员资格管理的重要性也显然不及业务的监督管理，因此，在所有的监管项目中，业务的监督管理是最重要的。

    对信托公司的业务监督管理，主要是对其信托本业的监督管理，内容至少包括：①对信托业务品种的管理；②对业务规模的控制管理；③对信托业务机构及分支机构的管理；④对信托业务文件的管理；⑤对信托业务推介的管理；⑥对信托财产管理、运用的监督管理，包括对关联交易的管理；⑦对信托机构信息披露的监督管理；⑧信托业务会计核算的管理；⑨对信托报酬的管理；⑩赔偿准备金制度。

    一法两规只是为信托公司开展信托业务提供了最基础的制度架构。自一法两规颁布实施后，信托业和社会各界期望的后续制度和法规一直未能陆续出台，期间银监会通过一些“通知”对两规进行了一些补充，虽然最近银监会向社会发出《信托投资公司房地产信托业务管理暂行办法(征求意见稿)》，但是信托业界和理论界许多人都认为，这个法规草稿存在相当多的不完善之处。总体而言，制度建设进展远远跟不上形势发展的要求。

    2、监管框架的缺陷。

    信托业号称四大金融支柱之一，但长期以来，信托业缺乏权威的、行之有效的监管架构。无论是人民银行时期还是现在的银监会，具体管理信托公司的职能部门仅仅是非银司下设的信托处。这种机构设置不能适应新时期信托业发展和监管的客观需要，也与信托业的重要地位很不相称。目前信托法规建设的滞后可能与信托监督管理机构在级别和人员配备上的严重不足存在直接关系。

    除了上述问题之外，信托监管架构的另一个重要缺陷就是信托业的监督管理实际上被人为地分割。目前除了银监会通过“两规”等法规规范、监管信托公司以外，还有证监会颁布的规范证券类业务相应的规章，即一类是《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》；另一类就是证监会关于综合类证券公司受托投资管理业务的规定。由此可见，对于信托监管的法律法规实际上体现在三个方面，银监会管信托公司的；证监会管基金公司的；证监会管券商的。我们可以将基金脱离信托法理另成体系，也可能不宜改变历史形成的管理架构，因此而存在的问题也就是这三个方面如何保持一致。

    另外，券商、证券投资基金由中国证监会监管；信托公司由银监会行使监督职责；产业投资基金则由国家计委统筹管理；而数量巨大的私募基金还处于监管空白区。这意味着，在同一片天空下，做同样的业务或者实际上是同样的业务，只是因为公司类别或业务名称不同，可能分属于完全不同的法律约束，受不同机关的管辖，并且接受不同的管理。

    3、信托监管不到位。

    我国信托业长期以来定位不清、功能不明、发展方向不明确、制度设计不合理、管理混乱等等，可以说都与监管不到位有不同程度的关系。对信托业的监管，主要集中在浅层次的审批和问题的应急处理等管理性功能上，在监管观念、内容、手段等方面存在的不足和缺陷，忽略了在行业规划、制度建设、配套政策、风险管理、市场协调等方面的服务性功能，而这些恰恰是对信托业规范发展真正具有决定性价值的东西。

    ⑴、在监管观念方面，历史上监管部门实际上是按照“猫鼠”理论来看待和处理与信托业的关系，把自身置于与信托业对立的立场上，结果是，把金融监管变成了金融管制，使得监管者和被监管者之间缺乏平等对话的机制，缺乏信息沟通的渠道，形成不了解决问题的合力，使得信托业发展过程中存在的一些深层次问题长期被搁置，久拖不决。

    ⑵、在监管内容方面，存在着重机构审批轻视业务监管、重合规性监管忽视风险性监管、重机构监管而缺乏制度设计。对信托业的监管，侧重于浅层次的机构审批，缺少对业务方面的充分指导与监督，使得信托业在业务发展方面存在的一些矛盾，比如业务规范与创新问题等，长期无法得到解决，加剧了行业内僧多粥少、无序竞争、盲目发展的情形。

    ⑶、在监管手段方面，重现场检查而忽略了持续性的非现场检查、重文件监管而缺乏法律手段的监管。经常出现朝令夕改，游戏规则多变的现象。

    4、信托业的自律机制不健全。

    信托业在历史上的风险主要表现为资产质量差、资产负债结构与期限不匹配，以及由此产生的支付困难和财务亏损。一法两规出台后，信托业的风险主要表现在信托公司由于主观和客观原因未尽善良管理人义务（如金新信托投资公司的“乳品股权投资信托”的股权根本就没有过户，资金是否真正用于收购乳品公司的股权令人怀疑）及财产管理能力的低下问题。这些风险大都与信托投资公司缺乏健全的自律机制有关。相当一部分信托投资公司长期以来没有完整的公司治理结构，缺乏内部控制系统，更谈不上企业战略规划，盲目扩张和经营，内部管理极其混乱。

    上述存在的问题首先要从完善信托法律法规制度着手解决，没有法律法规制度的建设，是不可能从根本上解决信托业规范发展的问题的。

    构建和完善信托监管制度体系

    单纯就信托公司的信托业务而言，需要建立、健全的信托法规或者与信托业务相配套的法律、法规主要有：

    1、《信托投资公司信托业务品种管理办法》

    主要对信托业务品种进行科学规范的分类，规范信托业务品种的名称和信托计划的命名方法，并根据信托业务品种对信托产品实行备案制或审批制，明确规定监管机关对不规范的信托业务品种的检查、纠正和处罚权等制度。

    2、《信托投资公司信托业务关联交易管理办法》

    信托业务的关联交易未必一定是不利于委托人和受益人的，问题在于，要防止信托公司通过关联交易变财产管理为圈钱融资等各类可能损害委托人、受益人利益的行为，办法主要明确信托业务关联交易的概念、范围，明确关联交易的禁止情况、关联交易的备案或者审批等。

    3、《公开募集集合资金信托业务管理办法》

    适应中国的国情，信托应该采取公募和私募并行的方式。采取公开募集方式募集信托资金的，为此，应当通过相应的法规对公开募集信托资金的信托业务的信托业务文件设计制作、资金收付代理机构、推介、信息披露、信托财产保管、信托资金运用管理等信托业务的整个过程进行监督管理。

    4、《信托投资公司信托业务信息披露管理办法》

    信托公司的信托业务信息披露，是涉及投资者作出正确的投资选择或委托人作出委托选择的重要依据，也是监管机关进行监督管理的重要依据。应当借鉴证券市场的信息披露制度，要求信托公司在开展涉及集合资金信托业务时，必须在银监会指定的信托信息披露媒体进行规范的信息披露。

    5、《信托登记管理办法》

    主要规定信托登记的主体、需要进行信托登记的信托财产的范围、信托登记的管理机关、信托登记的具体事项、信托登记产生的法律纠纷的解决等。

    6、《信托投资公司信托合同规范指引》

    在大多数情况下，信托合同由信托公司单方面拟订，是格式合同，容易出现合同条款和内容片面有利于受托人而不利于委托人、受托人的问题。因此，人民银行应当通过相关法规规范信托合同的格式、主要内容和主要条款等。

    7、《信托投资公司风险控制制度指引》

    “指引”主要对信托公司的内部控制制度和风险防范措施作出原则规定。

    8、《商业银行与信托投资公司信托业务合作管理办法》

    办法主要对商业银行与信托公司就开展信托业务进行合作的范围、合作形式、合作方法进行规范。应该明确在信托公募情况下的商业银行作为信托财产保管人的身份，并对信托财产保管的具体行为作出规定。

    9、《信托投资公司信托资金保险制度》

    信托法规定，除非受托人未尽善良管理人之义务，信托投资的风险由受益人承担。但是，信托业在中国尚处于起步阶段，投资者对信托风险的承担能力尚有待培养，而且目前的一一对应的信托（一个集合资金信托只能运用于一个法人单位的一个项目）不符合分散风险的原则，对一个具体的项目而言，在管理层改变游戏规则之前，可能出现完全的信托风险的情况，即信托财产的本金全部亏空的情况，对投资者而言是难于承受的。因此建立资金信托的信托财产保险制度意义重大。

    信托资金保险制度应该规定信托保险资金的筹措方式、管理机构、运用方式等。

    10、《信托投资公司信托合同规范指引》

    在大多数情况下，信托合同由信托公司单方面拟订，是格式合同，容易出现合同条款和内容片面有利于受托人而不利于委托人、受托人的问题。因此，应当通过相关法规规范信托合同的格式、主要内容和主要条款等。

    11、《信托机构会计制度》

    信托财产属独立于信托公司的财产,纵使信托公司破产，它也不能进入清盘之列。信托投资公司除向监管机关上报自身公司的资产负债表、损益表外，在信托业务方面，要专门另报信托财产目录之类的业务报告。这样一来，原来信托投资公司资产负债表中的大量内容，应该变成信托财产目录之类的报表，是客户委托多少钱、花到什么地方这一委托财产概念，而不是传统意义上的资产和负债的概念。所以资产负债表、会计科目制度都要进行改变。

    与此相适应,现在的非现场检查指标体系也要进行改革。原来的一套指标体系基本上是照抄银行监管的一套办法，包括资产负债比例管理、银行存款准备金比例等，信托投资公司都不允许吸收存款了，而非现场检查指标却依旧未变。这种情况应该及早改变。