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《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》），是巴塞尔银行监管委员会1997年发布的国际银行监管领域里一份具有里程碑意义的重要文献。如果说世界各国在实施《新资本协议》问题上颇具争议的话，在借鉴《核心原则》方面则形成广泛共识。《核心原则》的最终确立与逐步实施，推动国际银行业监管进入了一个新的发展阶段。银监会成立以来，高度重视学习和借鉴《核心原则》，积极推进我国银行业监管的规范化、专业化和国际化建设。早在成立之初，银监会就组织成立专门工作小组对照《核心原则》要求对我国银行业监
管体系开展自我评估，并根据评估结果制定了提高我国银行业监管有效性的中长期行动规划，明确了建设目标、任务措施和时间表。学习、借鉴和实践《核心原则》的各项要求，是推进我国有效银行监管体系建设的重要措施，也是银行业监管工作面临的一项长期而艰巨的重要任务。
一、开展《核心原则》的自我评估对建设我国有效银行业监管新框架具有重大的战略意义
《核心原则》是继1998年《巴塞尔资本协议》后国际上有关银行业监管的又一纲领性和指导性文献。它包括七个部分25条原则，从有效银行监管的前提条件、发照和结构、审慎法规和要求、持续监管手段、信息要求、正式监管权力、跨境银行监管等七个方面，分别对监管主体和监管行为做出规定。这些原则是世界各国近百年银行监管经验教训的系统总结，反映了国际银行业发展的新变化和银行监管的新趋势。《核心原则》不仅为十国集团所遵循，也陆续得到绝大多数非十国集团国家的认同，并作为建立和完善本国银行监管体系的指导准则。许多国家都对照《核心原则》，对其银行业监管体系进行了自我评估，以此作为发现和解决本国银行监管差距、提高银行监管有效性的重要途径。国际货币基金组织和世界银行也将《核心原则》评估作为衡量成员国银行业体系稳健程度的主要标准，将其纳入了“金融部门评估计划”（FSAP）。银监会成立伊始，就开始筹划开展《核心原则》的自我评估工作。除了基于上述国际背景外，一个重要的指导思想就是要将我国银行监管建设一开始就纳入专业化和国际化的轨道。
具体有以下几个方面的考虑：一是实施自我评估有助于正确把握我国银行监管发展的历史现状。成立银监会，是我国为完善社会主义市场经济体制、深化金融改革、强化银行监管、维护金融稳定而采取的一项重要举措。银监会成立之初，党中央、国务院提出了要用新思路、新举措、新机制开创银行监管新局面的要求。准确分析和把握当时我国银行业监管现状,客观寻找我国银行监管中存在的问题与差距，并有针对地采取整改措施，这是开创银行监管新局面的逻辑起点，也是建设有效银行监管新框架的认知前提。《核心原则》作为国际上有效银行监管的通行标准，不仅为评价银行监管体系的有效性提供了评判准绳，也为我们发现银行监管方面存在的差距和问题提供了评估方法。主动开展《核心原则》自我评估，正好可以全面总结银行监管的经验和教训，正确分析判断我国银行监管的成效与不足，是实现我国银行监管体制改革目标，与国际监管最佳做法接轨，提高银行监管有效性的首要步骤。
二是实施自我评估有助于科学规划有效银行监管体系建设的前进方向。《核心原则》基于世界各国近百年来银行监管的经验教训而形成的，提供了有效银行监管的一个标准框架。许多国家都通过《核心原则》自我评估来规划本国银行监管框架体系建设。正因于《核心原则》为监管者提出了一幅清晰的工作思路图，开展《核心原则》自我评估，可以有针对性地提出改进我国银行监管的行动目标与方向，在诊断现状的基础上，确定我国银行业监管的行动纲领，从而为银监会开展各项工作找寻一个良好的平台，推进我国银行监管体系加速与国际最佳实践接轨。从这种意义上说，实施自我评估是建设我国有效银行监管新框架的一项战略举措。
三是实施自我评估有助于推动我国银行业监管的规范化和国际化。在经济全球化、金融全球化以及游戏规则日益趋同的情况下，各国金融监管在指标、技术等方面相互借鉴、相互渗透是不可避免的，也是有益的。近年来，英美等国家根据国际金融监管的新趋势对本国金融监管体制进行了改革，并且在法律制度方面进行了创新，如美国出台了《金融服务现代法案》，英国颁布了《金融服务与市场法》，成立了金融服务局（FSA）。我国现代意义的银行监管历史并不长，完善我国银行监管体系更需要科学而理性地学习外国的监管经验和文化，借鉴《核心原则》等国际金融监管文献推崇的最佳做法，从而加快银行监管专业化和国际化进程。在去年金融监管体制改革后，我们在起草《银行业监督管理法》以及修改《商业银行法》与《人民银行法》的过程中，大量借鉴了《核心原则》的有关内容和精神，遵循了国际银行业审慎监管的通行做法，特别是世界贸易组织的有关规则和《核心原则》的基本标准。因此，实施《核心原则》自我评估，有助于指导我国银行监管立法，与时俱进地改进银行监管的法制基础，推动依法监管。
正是基于以上考虑，我们及时而主动地开展了《核心原则》的自我评估工作。通过自我评估，找出了自身差距，并借鉴国际最佳监管经验，制定了我国银行监管的行动纲领。这些行动纲领，描绘了我国银行监管建设的清晰蓝图和行动路线，只要持之以恒地把这些规划实施好，必将大大提升我国银行监管水平。从这个意义上说，主动实施《核心原则》的自我评估，是建设我国有效银行监管新框架，开创监管工作新局面的基础工程和战略举措。
二、我国有效银行监管体系建设的目标和措施
我国银行业监管经历了曲折的发展历程，近年来取得了显著进步。但是对照《核心原则》自我评估，评估小组发现，我国的银行业监管基础仍然比较薄弱，银行监管的有效性还受到多方面因素的制约，与《核心原则》要求相比存在较大差距。这些差距主要是七个方面:一是前提条件方面。公共金融基础设施比较薄弱，市场约束比较弱，缺乏解决银行问题的有效机制和程序，尚未建立系统性银行危机的保护机制。二是银行发照和结构方面。市场准入审批独立性还不够强，准入行为还不够规范、高效、透明的地方，对银行股东资格和股权结构的监管还不完善，银行市场准入与运营监管相脱节。三是审慎法规和要求方面。尚未建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的制定和修改缺乏及时性、连续性和一致性；对商业银行资本充足率的监管受银行财务状况、股东支持程度和损失准备计提等相关政策制约；受股权结构等诸多因素的影响，对商业银行公司治理及内控缺乏有效的监管。四是持续银行监管手段方面。现场检查缺乏计划性、连续性、规范化和有效性，非现场监测的及时性、预警性和可靠性有待于加强，没有充分利用外部审计师弥补监管力量。五是监管信息要求方面。银行机构执行的会计准则存在差异，银行监管信息不能支持对银行风险状况的深入分析，银行信息的披露不够及时、准确、全面。六是监管者的正式权力方面。缺乏银行市场退出的法律法规，监管部门难以按照市场的原则处置有问题银行，对违法违规行为的处罚力度不够。七是跨境银行监管方面。对国际活跃银行的全球并表监管有待完善，中外资银行的监管体系、指标设置和报告有效标准不统一。
这些差距的形成，既有监管部门内部的原因，也有外部环境的因素，特别是有效银行监管的前提条件方面受多方面制约。这些问题与差距也是我国银行监管改进的主要方向。从根本上消除这些差距，需要统筹规划，有关部门相互联动，共同采取措施。针对这些差距，银监会已经制定了改善我国银行监管有效性的行动方案，确定了加强我国银行业监管建设的方向，具体包括十个方面。
一是建立高效的监管组织管理体系和监管协调机制。主要任务是，按照“统一领导、授权清晰、分级监管”的原则，强化系统内的垂直管理，加强部门之间的合作和协调，完善监管信息共享；按照“职责明确、责任到人、跟踪监控、加强考核”的原则，建立和实施有效的监管责任制、严格的问责制和有效的激励机制；建立银监会与国内其他相关部门的有效协调机制；加强与其他国家或地区银行监管机构的合作，共同实施跨境监管。为此，银监会将不断完善银监会系统的监管职责分工与工作程序，划清监管事权；建立健全内部监管部门间的工作协调制度，研究和协调银行监管政策措施；明确银监会各级机构负责人、职能部门负责人、监管岗位人员的职责，并依此实施评价、考核、问责与激励；建立和完善监管信息制度和平台，实现银监会各部门之间、上下级之间和各监管岗位之间畅通的监管信息沟通和共享；按照监管备忘录的安排，推动与财政部、人民银行和国内其他金融监管机构之间多层次、多渠道的实质性合作，加强对银行业、证券业、保险业交叉业务和金融控股公司的统一协调监管；进一步推进与境外监管当局的多边和双边国际合作，提高国际监管合作的深度和广度。
二是建立结构完整、层次清晰的银行审慎监管法规体系。主要任务是，以法律、行政法规和部门规章三个层次为经，以银行业金融机构市场准入、业务经营和市场退出三个方面为纬，系统规划、科学设计银行审慎监管法规体系；借鉴国际经验，按照审慎监管原则，制定以风险监管为基础、具有可操作性的监管规章、规则；建立监管法规的动态跟踪、评价和改进机制。为此，银监会将对银行审慎监管法规体系进行设计、规划；对现有的监管法规进行清理、归类和修订；在银行审慎监管法规体系框架之下，按照轻重缓急、循序渐进原则，制定新的关于市场风险、操作风险、国家风险等方面的监管法规；建立完善有效的内部法规制定程序，对监管法规的立项、审议和发布实施进行规范，提高监管法规制定过程的透明度；定期对监管法规的实施情况进行跟踪评价，并及时对监管法规进行补充、修订和完善。
三是建立规范、公正、透明的市场准入管理体系。主要任务是：明确银行业整体发展战略，优化机构功能定位和整体布局；依照《行政许可法》和《银行业监督管理法》要求，制定科学、审慎、透明、可操作的市场准入标准和程序，维护银行业公平竞争，促进金融创新。为此，银监会将加强对银行业发展战略、整体布局的研究，明确各类银行业金融机构的市场定位和发展方向；按照新的银行业监管目标和监管法规，修改、完善现有的市场准入标准和程序；明确审批、核准或备案的界限和范围，减少行政审批事项，简化审批程序；在机构审批中加强对经营策略、公司治理、资本状况、股东资格和管理能力的审查；规范银行业务范围，明确业务准入标准和程序；公开市场准入标准和程序，提高审批透明度。
四是建立持续、有效的现场检查体系。主要任务是：建立统一、规范的现场检查标准和程序，提高现场检查的计划性、针对性，实现现场检查的制度化、规范化和专业化。为此，银监会将完善现场检查操作规程，制定统一的现场检查手册，对检查范围、频率、内容、程序等进行具体规范；充分利用非现场监测信息和以往现场检查结果制定详细的现场检查计划；针对不同地区和不同机构的业务及风险状况确定检查重点、检查频率和检查深度，有效、合理地分配监管资源；强化后续现场检查，对以往现场检查发现的问题进行跟踪并督促整改，并作为监管责任制中实施问责的重要内容；建立与外部审计的沟通机制，充分发挥外部审计对监管工作的补充作用。
五是建立持续、有效的非现场监测体系。主要任务是：建立统一规范的非现场监测的工作标准和程序，在满足风险监管需要的前提下，最大限度减少被监管机构负担；明确监管信息要求，确保监管信息的可比、准确、完整和及时；增强非现场监测的分析、预警、指导功能。为此，银监会将主要采取以下措施：制定统一、规范的非现场监测工作程序，提高非现场监测的工作质量和效率；编制非现场监测数据报送手册，规定统一、规范的监管数据定义和口径，解决“数据源”问题，保证监测信息的可比性；根据被监管机构的组织结构、规模大小和从事的经营活动，确定不同的信息报告范围和报告频率；完善现有的非现场监测指标和报表体系，并采用先进的数据分析工具，提升非现场监测的分析和预警功能；强化非现场监测对现场检查的指导作用。
六是建立科学有效的风险评价、预警体系。主要任务是：综合运用现场检查和非现场监测信息，实施并表监管，对商业银行风险状况进行总体评价；建立风险预警机制，对单个机构风险和系统风险进行早期预警和防范。为此，银监会将加强对现场检查和非现场监测信息的综合分析和运用；确定并表监管的原则、范围和方法，建立相应的并表信息报告制度；完善监管指标体系，及时识别、评价和预警被监管机构的整体风险；进一步完善CAMELS和ROCA评价体系，持续对被监管机构法人和外国银行分行实施风险评价；建立金融风险预警系统，综合运用宏观和微观数据信息以及风险评价结果，及早预警单个机构风险和系统性风险。
七是建立有针对性的分类纠正与处置体系。主要任务是：建立和完善分类纠正和处置的制度安排；结合风险评价和预警结果，根据被监管对象的风险程度及合规经营情况，及时采取纠正与处置措施；加强对监管人员履职的监督、评价，落实问责制。为此，银监会将研究制定分类纠正与处置措施的种类、标准和程序；切实履行银监法等有关法律、法规规定的监管措施和权力；依法处置高风险的机构和严重违规的高管人员；跟踪监督被监管机构整改措施及监管部门提出的纠正与处罚措施的落实情况；修改和完善《金融机构撤销条例》，完善商业银行市场退出机制；健全和完善相应的机制，为银行业监管机构及其监管人员依法履行监管职责提供法律保护，并对监管者履职行为进行监督问责。
八是建立畅通有效的跨境银行业监管机制。主要任务是：作为母国监管者，加强对中资银行的全球并表监管能力；作为东道国监管者，加强对外资银行在当地经营的监管及其母行的全球经营风险管理能力的评价；扩大与境外监管当局的沟通与合作。为此，银监会将制定全球并表监管办法及标准；加强对中资银行境外机构的现场检查，特别是应加强对中资银行境外机构的内部控制、风险管理信息系统及其母行的并表管理能力的检查；建立对中资银行境外机构及当地监管机构、中资银行境外机构母行访问制度安排；制定并实施银监会与境外监管当局的信息交流机制；加强对有关东道国监管当局监管能力评估。
九是建立专业化、国际化人才的培养与激励机制。主要任务是：通过建立和完善人才培训机制，培养一大批专业化、国际化的监管人才队伍；通过建立有效的激励机制，留住、吸引专业人才，充分发挥专业人才的积极性和创造性。为此，银监会将加强与国际金融组织、境外监管当局及国内外商业银行的合作，运用研讨会、培训班、工作交流、工作实习等方式，进行有针对性的、多层次的、强制与自主相结合的培训；通过多种渠道培养和引进一批最急需、能代表国际先进水平的特种专业人才，特别是在风险监管、复杂金融产品风险计量以及法律、会计、审计等领域的高级人才；系统规划人才培养工作，建立银监会培训机制，合理使用培训资源；深化干部人事制度改革，将晋升、薪酬和培训与员工的工作绩效、工作需要挂钩；建立银监会主席奖励基金，奖励对监管工作有突出贡献的监管人员。
十是建立银行监管有效性的跟踪评价机制。主要任务是：对照核心原则，对中国银行业监管的有效性进行持续评估；对“提高中国银行业监管有效性”的实施效果进行跟踪监督评价。为此，银监会将建立专门的机构和机制，保证“中国银行业监管有效性”自我评估工作的连续性和一致性；指定专门的机构或建立专门的小组，对“提高中国银行业监管有效性中长期规划”落实情况进行评估；通过培训、知识问答、报刊宣传等方式，使监管人员全面、准确掌握和运用《核心原则》及其评估方法。
为保证切实完成中长期规划的以上十大任务，银监会还制定了具体的时间表，规划了具体的实施方式并指定了负责落实实施的部门。
当然，正如评估结果所表明的，实现有效银行监管需要具备一些外部条件，这些条件超出了银监会的职责范围。为此，在实施银监会中长期规则的过程中，我们将积极与有关部门协调，改善有效银行监管的外部环境。主要致力于推动两个方面的工作。一是要建立和完善监管协调机制，即建立银监会、证监会、保监会三家金融监管机构之间以及金融监管机构与财政部、人民银行间的监管信息共享和协调合作机制，提高监管效率，共同维护金融稳定；二是要建立有效的外部支持系统，包括完善公共政策基础设施，建立有效的市场约束，建立高效解决有问题银行的机制与程序，建设能够最大限度降低道德风险和强化市场约束的金融公共安全网等等。
三、银监会成立以来在推进我国银行业监管建设方面取得了明显进展
2003年，中央对我国金融监管体制进行重大改革，决定成立银监会，负责原由人民银行履行的金融监管职能。4月28日，银监会正式成立，这标志着我国确立了银行、证券、保险业分业监管体制，也标志着我国银行业监管向专业化迈出新步伐。成立一年多来，银监会为完善我国银行监管体系，建设有效银行监管新框架，促进银行业稳健发展，在提高银行业监管的有效性、推进银行监管工作与国际最佳实践接轨方面采取了一系列措施，并取得了重大进展。
一是完善监管法规，强化依法监管。银监会成立后，积极推动《银行业监督管理法》的出台，并以该法确立的框架为基础，本着科学设限、鼓励创新、与时俱进的原则，先后制定和公布了十几项监管规章，涉及银行业监管的各个环节和各个方面。制定了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等规章，进一步完善了市场准入监管；发布了有关信用风险、资本充足率监管等规章，弥补了审慎监管规章的不足；制定了《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行内部人和股东关联交易管理办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行授信工作尽职指引》等，加强对金融新业务的监管，进一步丰富了风险监管手段。同时，为指导和推进银行业改革，制定了《中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，督促国有商业银行建立良好的公司治理和内控机制。目前，初步形成了以《银行业监督管理法》为核心的银行业审慎监管法律框架，极大地改善了我国银行有效监管的法律基础和制度环境。
二是明确监管理念和目标，加强监管基础性建设。银监会成立伊始，我们在借鉴国内外银行监管经验的基础上，提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念，明确提出银行监管的四项目标，以及确定良好监管的六条标准。以此为指导，积极推进各项监管工作创新，夯实监管基础。主要包括：加强组织建设，明确监管部门内部上下级之间的事权划分，制定监管责任制，设计内部激励机制，形成监管合力；改进监管手段，制定现场检查与非现场监管手册，完善监管指标和报表体系；针对监管信息系统薄弱的现状，成立监管信息系统工作小组，启动1104信息系统建设工程，积极推进监管信息系统的建设；研究、设计风险评价和风险预警体系，以及时识别、计量和处置金融风险；通过与境外监管机构和国内外院校合作、在国内举办培训班等多种方式，为监管人员创造学习和培训机会，加强对监管人员和商业银行管理人员新业务、新风险以及监管法规方面的培训，提高监管人员和商业银行管理人员素质。
三是加强现场检查，强化对高风险领域的监管。银监会在加强各项基础建设和法规建设的同时，确立了“提高贷款分类准确性———充足拨备———做实利润———资本充足率达标”的持续监管思路，并在日常监管工作中实现了持续性的现场监管。围绕防范和化解金融风险，贯彻国家宏观调控政策，先后开展了贷款五级分类、非信贷资产和表外业务检查，并就存在的问题及其整改情况进行后续检查。针对部分行业过热可能引致的风险，部署了钢铁、汽车、水泥、电解铝等行业贷款情况检查，防范这些行业的盲目投资和低水平重复建设给银行贷款带来新的风险。配合全面清理在建和拟建固定资产投资项目，督促采取有效措施防范和控制停建和缓建项目贷款风险。加强银行授信业务的监管，建立了大额授信、重大违约风险统计报告和风险制度，防止企业多头贷款、关联交易形成风险积累与蔓延。
四是推进透明度建设，培育市场约束机制。为培育市场自律机制，银监会在成立伊始即注重透明度建设。一方面，客观地披露有关银行业不良贷款的变化情况，主动征求公众和被监管机构对监管规章和有关政策的意见，制定的规章在发布前公开向社会征求意见，提高监管透明度；另一方面，积极推动商业银行的信息披露步伐，根本上改变了国有商业银行过去存在的内外两本账现象，主要商业银行不良资产、盈利状况等信息的真实性得到并能及时、充分对外披露。同时，银监会通过建立“公众金融教育网页”等渠道，提高公众的风险意识和监督意识，培育市场自律机制。
五是建立监管协调合作机制，提高监管效率。银监会推动建立了银监会、证监会和保监会三家监管机构合作的“主席联席会议”机制，加强政策协调和工作协作，加强同人民银行。财政部等部门的监管信息沟通，以实施对中国金融业的有效监管。同时，推进建立了与境外银行监管部门之间的监管合作沟通机制，加强监管的国际合作，实施对跨境银行的有效监管。目前，已成立了国际咨询委员会，还与美国、英国、韩国、新加坡、吉尔吉斯斯坦以及香港、澳门等国家和地区银行业监管当局签署正式双边监管合作文件。
我们也看到，尽管我国银行监管体系建设已经取得许多积极进展，但与国际标准和有效银行监管的目标比还存在很大差距。从长远看，实现我国银行业有效监管的目标是促进银行监管的规范化、现代化与国际化。规范化要求我们建立科学、合理、适用的监管法律法规框架，实施依法监管；现代化要求我们从根本上改变简单、低效的监管方式和手段，运用现代电子通信技术进行银行监管；国际化要求我们要充分借鉴国际最佳做法，实现监管机构内部治理、银行监管基础设施、跨境银行监管诸方面与国际接轨。《核心原则》为实现我国银行监管体系建设的长远目标提供了重要参考，评估工作是缩短监管差距、改善我国银行监管有效性的重要步骤。但国际最佳做法的引入，必须结合中国的国情，必须考虑我国政治、经济和社会发展的特定历史阶段适时、逐步推进。在具体操作过程中一定还会遇到许多困难和问题。我们将尊重实践、尊重科学，充分利用国内国外两种资源，求真务实、开拓创新，不断开拓中国银行业监管的新局面。
《国际金融报》 (2004年12月08日 第一版)
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