江苏是产粮大省，长期以来坚持稳定粮食生产，粮食总产量在全国各省、市中始终位居前列，为平衡国内粮食供应，解决农民温饱问题作出了重要贡献。但近年来，粮食总产量连年减少，除气候因素影响外，粮食种植规模逐年下降是粮食减少的主要原因。目前我省口粮产需关系尽管仍处于自给略有节余阶段，但由于养殖业和工业的快速发展，全省粮食总需求已高于总产量。今后，随着经济的发展，耕地面积减少和粮食消费需求增长的趋势短期内不会改变，粮食产需矛盾将会更加突出。如何保护和提高粮食综合生产能力 ，调动农民种粮积极性，已成为各级政府普遍关注的课题。

    本文主要围绕如何保护和提高我省粮食综合生产能力这一课题，展开调查和分析。文章分为五个部分：一是粮食综合生产能力的定义；二是影响粮食综合生产能力的因素；三是现实粮食生产能力；四是潜在粮食增产能力；五是几点建议。

    一、粮食综合生产能力的定义

    保护和提高粮食综合生产能力，首先必须明确粮食综合生产能力的含义。根据管理的需要，我们将粮食综合生产能力定义为：一个国家或地区在一定时期内，在其所拥有的耕地资源上，通过各种政策和激励机制，让耕地经营者自愿扩大粮食种植，增加粮食生产投入，在正常年景下能够达到的粮食生产能力。它应包含以下四方面的含义：

    （一）粮食综合生产能力是一定时期范围内，经过各方面的努力能够达到的粮食生产能力，既包括现实存在粮食生产能力，也包括潜在的粮食增产能力。这里的一定时期，可以是较短的一段时期，如半年或一年，也可以是较长的一段时期，如五年甚至更长的时间。

    （二）粮食综合生产能力是在一定地域范围内的粮食生产能力，即在一定地域范围内所拥有的耕地资源上生产粮食的能力。一个地区可以通过区域外购进或区域外订单生产的方式获得粮食资源，来维护本地区的粮食供需平衡，但在全国性粮食供需缺口较大的情况下，这种依靠外来粮食资源维持的粮食供需平衡，稳定性较差。因此，从粮食安全的角度考虑，一个地区的粮食综合生产能力，不应包括区域外获得粮食资源的能力。

    （三）粮食综合生产能力是土地经营者在各种政策和激励机制的作用下，自愿生产粮食的能力，而不是在强制手段的干预下达到的粮食生产能力。在市场经济条件下，农民依法拥有耕地经营权，在承包的耕地上，农民有选择种植何种作物的自由，政府只能通过各种政策和激励机制，引导农民增加粮食投入、扩大粮食种植规模，来提高粮食增产能力。而用强制手段实现的粮食增产能力是管理者的下下之策。

    （四）粮食综合生产能力是指在正常年景下的粮食生产能力，既不是丰产年景的粮食生产能力，也不是歉收年景的粮食生产能力。丰产年景和歉收年景达到的粮食生产能力，都不宜作为决策的依据。若以丰收年景的最高粮食生产能力，来安排粮食产需平衡，制定粮食政策，必然会导致绝大多数年份，粮食产量小于需求，影响粮食安全；若以歉收年景的最低粮食生产能力，来安排粮食产需平衡，制定粮食政策，又会导致绝大多数年份，粮食产量大于需求，影响农民调整种植结构和收入水平的提高。

    二、影响粮食综合生产能力的因素

    根据粮食综合生产能力的定义，可以看出，耕地资源、耕地经营者种粮意愿、政府行为是影响粮食生产能力的主要因素。

    （一）耕地资源

    耕地资源是粮食综合生产能力的载体，没有耕地资源，粮食综合生产能力就无从谈起。根据近五年（1999－2003年，下同）的统计调查资料分析，耕地资源的数量和质量对江苏粮食生产能力的制约作用相当明显：

    1、在耕地数量方面，种植结构和产业结构的调整，导致我省种植粮食的耕地面积减少较多。全省五年内减少的粮食播种面积1930万亩，按近五年全省粮食耕地平均复种指数（粮食播种面积／耕地面积）1.03测算，相当于种植粮食的耕地少了1874万亩。

    （1）种植结构调整

    农民调整种植结构减少的种粮耕地面积为1607万亩，占种粮耕地面积减少总量的85.8%，这部分面积主要用于扩大种植油菜籽、蔬菜、瓜类等经济作物，耕地的粮食产出能力并未失去，只要农民愿意种植，这部分耕地将构成潜在的粮食增产能力。

    （2）产业结构调整

    产业结构调整减少耕地面积267万亩，下降3.5%，占同期种粮耕地面积减少总量的14.2%，减少的耕地主要为三项建设用地（国家建设、乡村集体建设、农民个人建房）、退耕还林（园）用地、退耕还渔用地。由于这部分土地耕地的性质已改变，不再具备粮食生产能力。

    此外，近年来我省农民为增加收入，连片扩种了不少意扬，其中有一部分是种在耕地上，由于种植意杨的耕地，未经有关部门的批准，不能作为耕地面积的减少，随着意扬的逐步成材，这部分耕地必然变为非耕地，原来能种植粮食的意扬地将逐步失去粮食生产能力。

    2、在耕地的质量方面，政府做了大量的工作，单位耕地的粮食产出量一直保持较高的水平，但耕地质量仍有下降的倾向。主要表现在以下四个方面：

    （1）过分依赖化肥来提高产量，农家肥施用量减少，导致耕地土壤中有机质含量下降。

    由于农民在施肥时偏重于施用无机肥，化肥施用量明显高于适用量，而且忽视了氮磷钾肥的均衡使用，钾肥严重不足，加之农家肥施用量减少，耕地土壤中的有机质含量下降，养分不均衡。2003年全省每亩耕地施用化肥（折纯量）45.7公斤，比1990年的32.4公斤，增加了13.3公斤，增长了41%。另据对全省839户农户施肥情况的调查，近几年中，化肥施用量比往年增加的农户有376户，占总调查户的44.8%，化肥施用量比往年减少的79户，占总调查户的9.4%；农家肥施用量比往年增加的农户只有102户，占总调查户的12.2%，农家肥施用量比往年减少的达352户，占总调查户的42%。

    （2）部分农民经营土地的积极性不高，影响了土地质量。

    一些收入水平相对较高的农户，由于其收入主要来自于非农领域，在其承包耕地上经营粮食生产的积极性不高，或是投入不足、粗耕粗种，或是不考虑土地用途将土地流转给他人经营，从而导致土地质量有所下降，影响粮食生产能力。在我们调查的农户向非农户流转土地的219户调查户中，就有23.3%的农户认为流转土地的肥力和质量比流转前下降。

    （3）公共性农田水利等基础设施投入不足

    农田水利设施建设是耕地质量建设的重点，由于长期以来我国耕地经营相对分散，作为公共性的农田水利等基础设施投入不足。应该说近年我省在农田水利建设方面投入成效是显著的。2003年全省耕地有效灌溉率为79.1%，比1998年提高了2.6个百分点；五年内耕地面积减少3.5%，而同期有效灌溉面积仅下降了0.4%。但在肯定水利建设成效的同时，也应看到区域间投入的差异。

    表1：分区域农田水利灌溉情况表

                                  计量单位 苏南地区 苏中地区 苏北地区
   每万亩耕地拥有农用排灌动力机械       台      115      102      62
   每百万亩耕地拥有农用排灌动力     万千瓦     10.6      7.8     6.8
   耕地有效灌溉率                       ％     83.1     83.4      75
   耕地旱涝保收率                       ％     70.3     64.7    55.8

    表1为分区域农田水利灌溉情况表，从表中数据可以看出，我省粮食主产区苏北地区灌溉条件最差，耕地有效灌溉率、旱涝保收率均最低，拥有的农用排灌动力机械和动力也最少。苏南地区灌溉条件虽然最好，但耕地的旱涝保收率也只有70.3%，灌溉条件仍需要进一步改善。

    （4）新增耕地质量低于减少的耕地质量。

    我省在耕地减少的同时，努力增加新开耕地面积，五年内全省共新增耕地面积69万亩。但新开垦的这部分耕地质量和粮食生产能力远远低于减少的原耕地。减少的耕地往往是粮食产出水平较高的土地，而新开垦的耕地粮食产出水平一般较低，需要经过多年的耕耘，才能达到被占用耕地的粮食产出水平。

    此外，我省部分地区为提高农民收入水平，连片扩种意扬、果树等经济林木，占用了部分耕地，在影响耕地数量的同时，也影响了耕地的质量。在这部分耕地尚未改变其耕地性质前，其粮食生产能力将逐年降低，直到丧失。

    （二）耕地经营者种粮意愿

    农民是经营耕地的主体，只有农民存在种粮的意愿，其经营的耕地才具有粮食生产能力。农民既是粮食生产者，又是消费者，影响农民种粮意愿的因素，主要有粮食消费水平、消费结构、种植粮食的效益、收入水平。

    1、粮食消费水平

    农民粮食消费水平越高，其种植粮食的规模越大。我省农民粮食消费主要由口粮、饲料用粮和种子用粮三部分组成，近年其消费规模约分别在1350万吨、1100万吨和50万吨。对习惯于自产自消的农民来说明，其留作口粮、饲料粮和种子粮的需求越大，多种粮食的意愿也越强。

    2、粮食消费结构

    粮食种植结构取决于粮食消费结构。我省农民口粮消费的90%以上为小麦和水稻。与消费结构相适应，我省粮食生产也以小麦、水稻为主，全省小麦、水稻总产占粮食总产的比例在80%以上。

    3、种植效益

    在市场经济条件下，农民遵循效益原则安排生产，只有在种粮收益不低于种植其它作物时，农民才愿意扩大粮食种植规模。由于种植油菜、蔬菜、瓜类等经济作物的收益明显高于粮食，五年来，全省共扩种油籽菜426万亩，扩种蔬菜、瓜类1007万亩，仅此两项面积，就占同期农民主动调减粮食种植面积总量的86.6%。

    4、农民收入水平

    收入水平高的农户，由于其收入来源大多是来自非农领域，对土地的依赖程度相对较低，种植粮食作物的积极性不高，有的农户甚至将良田抛荒。据全省农村住户调查资料分析，收入水平高的农户，人均粮食产量和人均出售粮食的数量相对较低。这部分农户，由于收入高，购买力强，其粮食缺口通过市场购买取得，因而其人均购买粮食的数量明显高于收入水平较低农户。另据我们去年对农户间土地流转情况的调查，301户土地流转户中，有7户在土地流转前将流转土地闲置，占2.3%。

    （三）政府行为

    在粮食供需矛盾趋紧的情形下，政府行为能在很大程度上保护和提高粮食生产能力。政府行为主要通过经济手段、法律手段、行政手段来实现。经济手段是指政府通过一系列经济政策和激励措施，来提高农民的种粮积极性，从而达到保护和提高粮食生产能力的目的。法律手段是指政府通过制定各种法律和规章制度，来保护粮食生产资源，维护农民合法权益，实现对粮食生产能力的保护。行政手段是指政府通过行政措施，及时对现实存在的严重影响粮食生产的因素进行干预，以保护和提高粮食生产能力。在市场经济条件下，政府行为应以经济手段和法律手段为主，但行政手段也很必要，其强制性往往能起到立竿见影的效果。

    去年以来，我省采取的一系列政策措施，对保护和提高粮食生产能力起到了明显的效果。如在经济手段运用方面，落实“一降三补”政策。在法律手段方面，加大《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省土地管理条例》等法规执行情况的检查力度，认真贯彻执行《粮食流通管理条例》，提高征地补偿标准，制定《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等。在行政手段方面，实行最严格的耕地保护制度，清理整顿各类开发区（园区），落实基本农田保护责任制，提高粮食综合生产能力，确保全省6606万亩基本农田落实到村组、农户和地块，确保江苏水稻种植面积稳定在3000万亩以上，确保全年粮食总产不低于2750万吨，其中水稻总产1650万吨，实行基本口粮立足省内自给，饲料、工业用粮缺口依靠市场调剂。

    由于政府加强宏观调控，政策措施到位，全省粮食播种面积在经过连续6年下降后，今年呈恢复性增长，全年粮食播种面积达到7162万亩，比上年增加173万亩，增长2.5%。

    三、现实粮食生产能力分析

    （一）粮食亩产水平

    根据粮食综合生产能力的定义，现实粮食亩产水平应是在正常年景已经达到的粮食亩产水平，丰产年景和歉收年景的粮食亩产水平均不能作为现实粮食亩产水平。在1984－2003年20年间，我省粮食亩产共有12个增产年，8个减产年，平均每五年中有三个增产年和两个减产年。我们取近五年的粮食平均亩产为正常年景的粮食亩产。1999－2003年全省粮食亩产分别为407公斤、390公斤、401公斤、397公斤、354公斤，五年的平均粮食亩产为390公斤。用同样的方法测算，小麦、水稻的亩产量分别为273公斤、546公斤。

    （二）粮食种植规模

    现实粮食种植规模是指农民自愿种植粮食作物的规模。近五年来我省粮食播种面积逐年减少，种植结构调整是主要原因。1999－2001年是我省农民大幅调整种植结构时期，三年内全省共减少粮食面积1589万亩，占近五年粮食面积减少总量的82%。2002－2003年我省农民继续调整种植结构，但调整幅度趋缓。2002全省粮食种植面积只比2001年减6万亩。2003年粮食播种面积虽比2002年减少335万亩，但其中有相当一部分是因灾绝收而减少的，当年的粮食播种面积不能反映农民实际种植粮食的规模。为此，我们取2002－2003年的平均粮食播种面积7157万亩，作为我省现实粮食种植规模。用同样的方法测算，小麦、水稻的播种面积分别为2431万亩、2867万亩。

    （三）粮食总产及区域分布

    根据上述分析的现实粮食亩产水平和种植规模，我省现实粮食生产能力为2791万吨。其中小麦和水稻的生产能力分别为664万吨和1565万吨。

    从粮食产量的区域分布看，我省粮食产量主要分布在苏北地区、其次是苏中地区，苏南地区的粮食产量最少。

    表2：分区域粮食产量情况表

               1998年产量（万吨）      2003年产量（万吨）
            苏南    苏中     苏北    苏南    苏中     苏北
    全年   846.5   831.2   1785.7   460.6   703.6   1226.4
    小麦   121.8   171.8    496.0    50.9   167.8    405.4
    水稻   694.0   510.6    896.2   379.7   383.7    555.1
           2003年比1998年增减（％）
            苏南    苏中    苏北
    全年   -45.6   -15.4   -31.3
    小麦   -58.0    -2.3   -18.3
    水稻   -45.3   -24.9   -38.1

    注：表中分区域数据为所辖县（市、区）抽样调查汇总数，分区域汇总的全省粮食产量数据与抽样调查推算的全省粮食产量数据不等。

    表3：粮食产量区域构成情况表

             1998年构成（％）   2003年构成（％）  2003年比1998年增
                                                   减（个百分点）
           苏南   苏中  苏北  苏南   苏中   苏北  苏南   苏中   苏北
    全年   24.4   24.0  51.6  19.3   29.4   51.3  -5.1    5.4   -0.3
    小麦   15.4   21.8  62.8   8.1   26.9   65.0  -7.3    5.1    2.2
    水稻   33.0   24.3  42.7  28.8   29.1   42.1  -4.2    4.8   -0.6

    表2为我省分区域粮食产量情况表。表3为我省粮食产量区域构成情况表。从表中数据可以看出，受种植结构、产业结构调整等因素的影响，近五年我省三大区域粮食产量均有不同程度的减少，苏南地区减幅最大，苏北次之，苏中地区减幅最小。由于各区域粮食调减幅度差异较大，我省粮食产量区域构成也发生了较大的变化。1998年我省粮食产量半数产在苏北地区，苏南、苏中地区各占总量的四分之一，但至2003年，苏南、苏中、苏北地区粮食产量占全省粮食总产的比例分别为19.3%、29.4%、51.3%，苏中地区粮食产量占全省粮食总产量的比例已高出苏南地区10个百分点。

    分品种看，2003年苏南、苏中、苏北地区的小麦产量占全省小麦总产量的比例分别为8.1%、26.9%、65.0%，水稻产量占全省水稻总产量的比例分别为28.8%、29.1%、42.1%。与1998年相比，苏南的小麦和水稻产量占全省的比例均有较大幅度的下降。

    四、潜在粮食增产能力分析

    （一）粮食亩产水平

    潜在粮食亩产增产能力是指在现实粮食亩产水平基础上，进一步提高粮食亩产水平的能力。我省粮食亩产总的呈上升趋势，表4是我省近20年来全年粮食亩产变动趋势分析表。

    通过计算五年移动平均亩产，可以看出亩产的长期变动趋势。从表4可以发现，近20年来，全年粮食五年移动平均亩产除1991年和2003年比上年减少、1989年与上年持平外，其它年份均比上年有不同程度的增加，说明我省粮食亩产上升趋势明显，只有在个别年份因粮食生产遭受严重自然灾害，粮食亩产的上升趋势才会受到影响。根据这一变动趋势，我们可以预测未来几年粮食亩产的增长幅度。

    表4：1983－2003年全年粮食亩产变动趋势分析表

    单位：公斤／亩

    年份   亩产   五年移动平均亩产   五年移动平均亩产比上年增减
    1979    278                 --                           --
    1980    265                 --                           --
    1981    262                 --                           --
    1982    298                 --                           --
    1983    315                284                           --
    1984    340                296                           12
    1985    324                308                           12
    1986    343                324                           16
    1987    335                331                            7
    1988    338                336                            5

    表5：不同时间段粮食亩产增长情况表

    单位：公斤／亩

    时间段                 全年平均粮食亩产   比上一时间段增减
    1979－1983年                        284                 --
    1984－1988年                        336                 52
    1989－1993年                        346                 10
    1994－1998年                        383                 37
    1999－2003年                        390                  7
    2004－2008年（预测）                416                 26

    从表5可以看出，近20年来，我省全年粮食亩产每隔10年有一较大幅度的提高，并且随着粮食亩产绝对水平的增加，亩产提高的难度也在加大。1984－1988年、1994－1998年平均粮食亩产均比上一个五年的平均亩产有较大幅度的增长，1994－1998年、1999－2003年平均亩产比上一个五年平均亩产的增长绝对量，只相当于1984－1988年、1989－1993年平均粮食亩产比上一个五年平均亩产增长绝对量的70%左右。若据此幅度测算，2004－2008年粮食平均亩产将比近五年的平均粮食亩产增长26公斤左右，即平均粮食亩产有望在416公斤左右。根据同样的方法测算，2004－2008年小麦和水稻的平均亩产有望在282公斤和581公斤左右。

    上述测算结果并非高不可及。若以夏、秋粮食亩产最好水平（不在同一年）测算，我省全年粮食亩产能够达到433公斤，比预测数还高出4.1%。而历史上小麦亩产在282公斤以上的年份已有4年，水稻亩产在581公斤上下的年份也有2年。今后随着粮食综合生产能力的逐步提高，实现这一测算目标还是有基础的。

    （二）粮食种植规模

    潜在的粮食种植规模主要来源于油菜、蔬菜、瓜类等农作物的部分种植面积。在我省目前种植的油菜、蔬菜、瓜类总播种面积中，约有40%的面积是近5年内由粮食作物改种而来的，当粮食供求关系偏紧，粮价上涨和政府鼓励种植粮食时，原先改种其它作物的粮田又会逐步恢复其粮食生产能力。

    表6中农作物总播种面积反映了我省农民可用于种植农作物的面积总量。在近20年中，我省农作物总播种面积总体上呈减少趋势，年平均降幅为0.5%，平均每年减少面积约60万亩，其中近五年农作物总播种面积减少速度加快，年平均降幅为0.9%，平均每年减少面积110万亩。耕地面积减少是农作物总播种面积下降的主要原因。

    表6中粮食种植比例，反映了农民的种粮意愿，即农民在全部农作物种植面积中，安排多大比例的面积用于粮食种植。根据历年粮食种植比例增减变动情况，可以看出调高粮食种植比例要比调低粮食种植比例难得多。在近20年中，粮食种植比例比上年增加的只有5年，而减少的有11年，另有4年持平。在增加的5年中，粮食种植比例平均增幅为1个百分点，最大增幅为1.5个百分点；而在减少的12年中，粮食种植比例平均降幅达到1.8个百分点，最大降幅为5.8个百分点。粮食种植比例减少的年数，明显高于增加的年数；粮食种植比例最大减幅，明显高于最大增幅。

    表6：1983－2003年粮食种植比例情况表

    年份    农作物总播     粮食播种     粮食种植    粮食种植比例比上
    -      种面积(万亩)   面积（万亩）  比例（％）  年增减（个百分点）
    1983          12813        9703         75.7          --
    1984          12875        9850         76.5         0.8
    1985          12837        9649         75.2        -1.3
    1986          12771        9742         76.3         1.1
    1987          12751        9725         76.3         0.0
    1988          12577        9590         76.3         0.0
    1989          12577        9682         77.0         0.7
    1990          12389        9545         77.0         0.0
    1991          12138        9304         76.7        -0.3
    1992          12352        9271         75.1        -1.6
    1993          12048        9044         75.1         0.0
    1994          11793        8623         73.1        -2.0
    1995          11864        8632         72.8        -0.3
    1996          11871        8816         74.3         1.5
    1997          11950        8992         75.2         0.9
    1998          12087        8919         73.8        -1.4
    1999          12035        8743         72.6        -1.2
    2000          11917        7956         66.8        -5.8
    2001          11666        7330         62.8        -4.0
    2002          11696        7324         62.6        -0.2
    2003          11537        6989         60.6        -2.0

    随着政府进一步加强对耕地的保护，耕地减少幅度将会明显下降，农作物总播种面积的减少速度有望恢复到近20年的平均水平。我们以粮食种植比例最大增幅1.5个百分点，预测一年内粮食播种面积的增长潜力为130万亩；用粮食种植比例平均增幅1个百分点，预测五年内粮食播种面积增长潜力为370万亩。

    由于近几年全年粮食播种面积中，小麦和水稻的比例基本稳定在35%和41%左右，因此可根据该比例来估算小麦和水稻潜在的种植规模。小麦和水稻一年内的潜在种植规模分别为46万亩和53万亩，五年内的潜在种植规模分别为130万亩和152万亩。

    （三）粮食总产与区域分布

    根据上述分析，我们可对我省的粮食增产能力进行预测：

    （1）一年内粮食增产能力

    一年内粮食增产能力是指在一年的时间内，经过各方面的努力，在现实粮食生产能力的基础上，增加粮食产量的能力。由于一年内的粮食亩产，受不确定的因素影响较大，难以预见，因此分析一年内的粮食增产能力，只能考虑能够预见的面积增长因素。则按现实粮食亩产水平计算，由于播种面积的增加，一年内可增加粮食总产50万吨，其中小麦产量13万吨，水稻产量30万吨。

    （2）五年内粮食增产能力

    五年内粮食增产能力是指在五年的时间内，经过各方面的持续努力，在现实粮食生产能力的基础上，增加粮食产量的能力。五年内粮食增产能力，可来自于亩产的提高和播种面积增加两个方面。如果未来五年需要持续增加粮食产量，则根据潜在粮食亩产和播种面积增长能力计算，五年内可增产粮食340万吨，其中小麦产量60万吨，水稻产量190万吨。但这种增加在粮食比较效益没有较大提高的前提下，需要通过政府较多的投入来实现。

    分区域看，粮食增产能力主要在苏北地区，其次是苏南地区。据对839户农户2005年粮食增产潜力调查，苏南、苏中、苏北地区分别有59.7%、40%、72.1%的调查户认为，通过改善灌溉条件能够增加粮食种植面积或明显提高粮食产量。分品种看，2005年三大区域的小麦种植面积均将有所增加，其中在总量上以苏北地区增加最多，苏南地区次之；在增长幅度上，以苏南地区增长最高，苏北次之。2005年水稻种植面积只有苏北地区有所增加，苏中地区持平，苏南地区略有下降。

    （四）测算潜在粮食增产能力的作用

    测算的潜在粮食增产能力可在以下几个方面发挥作用：

    1、当现实粮食生产能力低于粮食生产目标不到一个年度粮食增产能力时，管理决策者应采取有效措施，重点挖掘一年内粮食增产能力，如重点保证必要的粮食播种面积。

    2、当现实粮食生产能力低于生产目标，且差距超过一个年度粮食增产能力时，应引起高度重视，因为如此大的差距在一年内难以弥补，管理决策者必须采取有效措施，充分挖掘中长期粮食增产潜力，如在保证必要的粮食播种面积的同时，提高粮食亩产水平。

    3、根据可预见的粮食增产能力，能够在保证粮食安全的前提下，更好地把握和控制种植结构调整的进度。

    五、几点建议

    1、严格依法保护耕地资源，控制耕地占用规模，每年将耕地减少幅度控制在0.4%（约29万亩）以内。

    要实行最严格的耕地保护制度，认真执行《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省土地管理条例》、《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等法律规章，严格控制耕地占用规模，杜绝非法占用耕地，禁止在耕地上种植经济林木，逐步将耕地的每年减少幅度控制在0.4%以内。根据全省粮食生产目标2750万吨，可对耕地减少幅度作如下分析：

    耕地如按2003年的减少幅度1%递减下去，假设农民不再继续调减粮食种植面积和粮食亩产保持在1999年历史最好水平407公斤，五年后的粮食总产量也达不到生产目标。

    若能将耕地减少幅度控制在近五年平均减幅0.7%以内，假设农民不再继续调减粮食种植面积和粮食亩产保持在1999年历史最好水平407公斤，五年后的粮食总产量能够达到生产目标，但农民不调减粮食种植，将会影响收入水平的提高。

    若能将耕地减少幅度控制在0.4%以内，即使粮食亩产保持在近五年平均水平390公斤，在农民维持现有粮食种植规模的前提下，五年后全省粮食总产量也能达到生产目标。这样，只要能提高粮食亩产水平，就可为农民种植结构调整留出空间。根据近五年粮食平均亩产水平测算，全省粮食亩产每提高1公斤，约能增加粮食产量7万吨，相当于18万亩粮田的产量。也就是说，粮食亩产每提高1公斤，农民就多出18万亩的粮田调减空间。

    2、帮助农民降低生产成本和经营风险，提高种粮积极性，保证现阶段粮食种植比例不低于60%。

    通过减税、控制农资价格、加强农田基本建设等途径降低农民粮食生产成本，通过粮食直补、保护价收购粮食、粮食生产保险、订单生产等手段，降低粮食生产风险，增强农民种粮意愿。

    目前，我省现实存在的粮食播种面积为7157万亩，粮食种植比例为62%，根据我省现在所拥有和未来将具备的粮食生产能力，可分析粮食种植比例的未来走向。分析方法是：以每年耕地面积减少幅度控制在0.4%以内为前提，来判断五年后不同亩产水平条件下，完成省定粮食生产目标必须保证的粮食种植比例。

    若五年后粮食亩产仍保持近五年平均水平390公斤，则粮食种植比例必须维持在62.7%左右，粮食播种面积应达到7050万亩。据此，未来应提高粮食种植比例。

    若五年后粮食亩产能达到1999年历史最好水平407公斤，则粮食种植比例必须维持在60%左右，粮食播种面积应达到6757万亩。据此，未来我省农民仍有400万亩的粮食面积调减空间。

    若五年后粮食亩产能达到预测水平416公斤，则粮食种植比例必须维持在58.7%左右，粮食播种面积应达到6610万亩。据此，未来我省农民仍有550万亩左右的粮食面积调减空间。

    根据粮食亩产的长期增长变动趋势，五年后我省粮食亩产达到1999年历史最好水平407公斤的可能性较大，至于能不能达到预测水平416公斤，尚有许多不确定的因素。为慎重起见，我们根据1999年历史最好亩产水平407公斤测算的粮食种植比例，作为指导农民调整种植结构的下限。当粮食种植比例在60%左右时，要判断当时的现实粮食亩产水平是否达到目前的最好水平。如高于目前粮食最好亩产水平，可继续降低粮食种植比例，调减粮食播种面积；如与目前粮食最好亩产水平相当，应稳定粮食种植面积；如低于目前粮食最好亩产水平，应提高粮食种植比例，扩大粮食种植规模。

    3、加大支农力度和科技投入，努力使粮食亩产水平有一较大幅度的提高。

    通过加大财政支农力度，改善耕作、排灌等农业生产条件，培育和推广优良品种，加强农业技术指导，增强农民科学种田水平，使粮食亩产水平有一较大幅度的提高。据对839户农户粮食增产潜力的调查，我省粮食亩产的提高可从以下几方面着手：

    （1）加大优良品种推广力度，提高农民粮种购买率。

    要依靠科技力量，培育和推广优良品种，加强种子市场监管力度，奖励和鼓励农民购买更多的、有质量保证的粮食种子，提高粮食种子购买率。据调查资料，全部调查户的小麦和水稻粮种购买率分别为70.5%和77.9%，仍有较大潜力可挖。

    （2）改善灌溉条件。

    全部调查户中，只有47.1%的农户对当前粮田灌溉条件满意；有40.4%的农户对当前粮田灌溉条件基本满意，但同时认为有待改善；有12.5%的农户对当前粮田灌溉条件不满意。全部调查户中认为通过改善灌溉条件不能提高粮食产量的农户只有5.5%。改善灌溉条件不仅可以提高土壤质量，改变粮食品种结构，而且能扩大旱涝保收面积，增强抵御自然灾害的能力，实现粮食稳产高产。

    （3）加强农技服务。

    全部调查户中，认为乡村农技服务能满足需求的只有30.6%；认为基本能满足需求的有53.4%；认为不能满足需求的为16%。这说明在加强农技服务方面还有许多工作要做。在调查过程中，不少农民希望在播种技术、田间管理、合理施肥、病虫害防治等方面，得到农技服务部门的及时指导。

    4、发展粮食规模种植，以规模效益稳定粮食生产能力。

    要通过土地流转和合作等途径，鼓励种田能手发展粮食规模种植。据对全省137户通过土地流转获得土地的农户调查，全部调查户中，有19户土地流入面积在20亩以上，其中有8户流入的土地主要用于发展粮食生产。由于这8户经营的土地面积较多，粮食生产的规模效益显著。8户在土地流入前人均经营耕地面积只有1.8亩，人均纯收入只有2366元，土地流入后人均经营耕地面积达到21.9亩，人均纯收入达到6303元，比土地流入前多了3937元，增长166.4%。而在人均纯收入中，来自流入土地的就有4366元，占69.3%。可观的规模效益，对保护和提高粮食生产能力，将起到越来越重要的作用。

    为鼓励粮食规模经营，政府应对粮食种植达到一定规模的农户给予适当奖励，以激励更多的土地规模经营户从事粮食生产。

    5、建立粮食生产能力监测统计指标体系，为政府决策服务。

    从保护和提高粮食综合生产能力的角度，多部门密切合作，建立一套能够反映粮食生产能力变动的统计指标体系。如反映新增耕地和耕地占用情况、耕地分级情况、基本农田增减变化情况，重大种植结构、产业结构调整情况以及农民粮食种植意向、耕地复种等情况的统计指标体系，使统计监督更好地为政府决策服务。