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贾康
刚刚结束的中央经济工作会议提出，要实行稳健的财政政策和货币政策，继续控制固定资产投资规模的过快增长。至此，今年年中以来各方面对于“财政政策调整”所作出的种种分析、评论，终于得到了明确的政策指向和权威性的表述。
财政政策有必要转型
自1998年至2003年，扩张性的“积极财政政策”成为中国财经领域的一道引人注目的风景，对于抵御亚洲金融危机的冲击、化解国民经济运行周期低迷阶段的种种压力，保持经济社会平稳发展，作用显著，功不可没。但扩张政策毕竟是宏观“反周期”操作适用于经济低迷阶段的政策类型，随着2003年中国国民经济终于走过由相对低迷向稳定高涨的拐点，ＧＤＰ增长速度跨入9％以上的区间，并在2004年一季度继续高攀9．7％，人们对于投资过旺、经济偏热的关注迅速上升，宏观经济政策的调整变化便成为必然，财政政策的转型也就是十分必要的事情了。
从2004年年初的突出问题来看，随着民间的以及地方政府驱动的投资明显趋于活跃和旺盛，我国投资总量的增幅过大，并且在房地产、钢铁、电解铝等行业中的投资有一哄而起的迹象，同时货币供应量增长偏快，物价上升，通货膨胀压力加大，取代通货紧缩而成为经济运行中矛盾的主要方面。决策层迅速采取了一系列相应的宏观调控措施，其中包括：收紧货币政策控制银根，管住货币供应闸门等。在财政政策方面，也作出了一系列以柔性手段为主但果断、及时的调整。举其要者有以下几个方面：
1．年初在本年度财政预算安排中，将上年1400亿元的长期建设国债规模调减到1100亿元。
2．对一些以国债筹资的建设项目的资金拨付进度有意放缓。
3．对由预算资金拨款支持的基本建设项目，在支出进度上，也作了有意的控制。
4．显著强化财政资金使用中的结构导向，结合贯彻科学发展观的协调统筹要求，大力支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。
5．积极酝酿和推行税制改革与完善的操作方案。明确了3—5年内在全国停征农业税的要求，并在部分地区加快进度，黑龙江、吉林等农作物主产区2004年一步到位；下半年东北八个行业率先实行增值税由生产型向消费型的转变。
6．为促进外贸出口，财政部门会同有关部门积极推进出口退税机制改革，除保证出口退税正常需要、确保“不欠新账”之外，还积极采取措施解决历年遗留的出口退税欠款的“老账”问题。
应在稳健把握之下着力协调
财税政策的这些调整变化，其实质内容可概括为三点：一是政府总量扩张的调减和淡出，二是对结构优化的注重与“有保有控”区别对待；三是在抓住时机深化改革、完善管理方面的积极进取。
财政部金人庆部长在2004年5月27日于上海出席全球扶贫大会闭幕式的记者招待会时说，中国已经走出通货紧缩的阴影，今后可采取中性的财政政策，有保有控，确保中国经济持续稳步健康发展。这一关于财政政策的新表述，从政策转型的角度提纲挈领地作了勾画。这种“政策转型”的重要性和对经济社会的影响作用是不言而喻的，这也是其后各界对于“中性财政政策”之说给予高度关注，作出种种分析、评论的原因。
财政政策调整意味着扩张性积极财政政策“功成身退”，其必要性来自国民经济发展周期中的阶段转换，这一点已无庸多言而不必在此展开论说；财政税收相关调整的各个要素综合在一起，足以称之为一种政策转型，则是由于其所必须具备的系统性调整性质；而“中性”的导向，则是以总量特征的直观形式给出当前财政政策转型的基本定位与趋向。动态地看，总量上既不扩张也不收缩，即可谓之为一种“中性”。我国从实行了六个年头的扩张性积极财政政策转为中性财政政策导向，其中的基本政策含义是认为宏观经济运行态势变化之后，现阶段还不宜简单采取“全面紧缩”的调控方法，既不能“不转弯”，又不能“急转弯”，而应当是在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，即“有保有控”。按科学发展观实施公共财政职能，既有不少“越位”需要退出，又有许多“缺位”和“不到位”需要填补和加强。这里强调的是总量控制、松紧适度下的结构优化调整，即对有些项目降低支持、放缓支持或者不支持，而对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式，通过调整财政收支的流向与流量，达到总量中性和结构优化的效果，应当是当前最有利于国民经济持续协调稳定增长、也可以有效配合制度创新和增长方式转变的财政政策选择。可以说，前一段时间所讨论的“中性财政政策”所有实质性内容也都可以用更易为大众把握的“稳健财政政策”的表述所涵盖。
突出“治本为上”思路以合理转型
具体来看，当前和今后一般时间财税政策转型中的要领可以考虑如下：
——调减总量扩张力度的同时，控制赤字，增收节支，并要将把握好“有保有控”的区别对待作为关键，服务于科学发展观统筹兼顾的要求。政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。
——政策调整要与建立和完善公共财政框架相呼应，政府首要考虑的应是市场不能有效提供的公共产品（公益品）与公共服务。对一般竞争性、盈利性的投资项目，政府资金应退出，以尽可能充分地发挥市场在这些领域中配置资源的优势。应注重通过各种手段的实施，为市场主体公平竞争、优胜劣汰提供政策平台和制度平台，增强经济内生增长力量和微观主体的自我发展能力，并将这些纳入“五个统筹”的宏观环境之中。
——近年长期建设国债资金投入的重心和在建项目应继续予以关注，以保持必要的政策连续性。要严格控制新开工建设项目，坚决制止低水平重复建设和过度超前建设。要扩大国债资金实行工程招标采购、集中支付的范围，提高国债资金的使用效益，保证工程质量。长期建设国债的相关政策调整应当和税收政策的调整相互呼应。
——注重调节收入分配，改善社会预期、鼓励消费，并积极合理调整区域经济关系，逐步为解决“三农”问题和全面建设小康社会创造条件。
——大力深化改革，积极推进实质性的制度创新、管理创新和技术创新。通过创新做大经济与财源“蛋糕”，应成为长期的不懈追求。政策转型中应不断改进、完善税制与税收征管，审时度势深化省以下财政体制改革（应特别关注“乡财县管”、“省管县”等改革实验并积极总结其经验）和配套推进“金财工程”、“金税工程”，把短期调节和中长期的改革与结构优化有机结合，使体制创新与管理创新、技术创新相互推动，在“标本兼治”中突出“治本为上”的思路，使财政政策的合理转型与解决长期性、战略性、体制性的难题充分发掘效益潜力两者之间，实现有效的良性互动。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
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