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本报记者 崔克亮
国家发改委经济体制与管理研究所研究员齐桂珍在研讨会发言中勾勒出了未来中国中央与地方公共服务事权和财权划分的走向。
中国公共事务划分的总体态势
齐桂珍认为，中央承担的公共事务大概有：
——全国性公共服务事务。进一步完善全国的铁路、公路、航空、内河航运、海运和管道运输。重点是建设和完善西部地区的交通运输网。能源电力方面，要大力开发西部地区的水力，发展风能、太阳能、沼气能和核能等新能源，要大力推进煤炭的气化、液化，将现有的区域性大电网建设成为全国统一电网。在水资源开发利用和监管方面要大力发展节水技术和污水处理技术，运用价格政策调节水资源利用。属于全国性的公益事业和前瞻性的高科技研究由中央负责。
——跨境的公共事务。随着大陆与港澳台经济联系的加强，人员往来的增加，跨境公共设施建设要加大力度。如港澳粤大桥的建设。
——跨国公共事务。随着中国与东盟自由贸易区、中国与独联体经济合作区，以及东北亚协作区的建立，跨国铁路、公路、航空和管道运输等基础设施建设将全面展开。
地方承担的公共事务有：
——地方性基础设施。省、自治区、直辖市辖区内的航空、铁路地方铁路、公路、航道、管道运输网的建设和完善。原则上由地方投资，贫困地区可以申请国家投资、资助和贴息等予以援助。
——地区间公共资源调剂。省、区、市之间调剂水、电、煤气和油气等资源分配，可以由地方政府自行协商解决。如果公共资源如水、草场利用在地区间分配矛盾无法解决时，可由中央协调解决。
——地方性公益事业。地区内部水、电、气和污染物处理、环境保护以及社会保障等事务，原则上由地方自行解决。地方无力解决或难以解决的，可申请国家资助。
中央和地方共同承担的公共事务有：
——跨地区的公共资源开发利用。如中国的南水北调工程，除了由中央负责规划、投资以外，受益地区都要按其使用水资源的数量以及工程难易程度来分担一部分投资费用。
——社会保障方面的事务。养老保险、医疗保险、失业保障等社会保障服务，目前都由地方统筹。将来要逐步转向全国统筹。但在未实现全国统筹之前，社保资金统筹不足的部分，中央财政应通过专项基金予以解决。城乡居民的最低生活保障、就业和再就业工程费用，这些都由中央和地方按比例分担。
——环境保护方面的事务。退耕还林还草、水土保持、保护长江和黄河源头水资源环境，以及防风固沙和污染处理虽然都有地域性，但受益是全国性的。所以一般由中央与地方共同分担投资，或以中央为主、地方为辅，或以地方为主、中央给予必要扶持。
——扶贫工程。由中央和地方共同承担。全国贫困地区约有2400万人饮水未解决，这也将用中央专项资金和地方专项资金援助。
——灾难救助事务。灾难救助包括旱涝灾害、地质地震灾害、矿难和风灾、火灾、病虫害，以及像非典等疾病灾难的救助和战争等灾难救助，以及灾难防治所需资金，一般由中央专项基金解决，地方资金主要用于小灾小难的救助。重大的灾难救助，一般由中央全额拨款，由地方负责分配使用，中央负责审计监督。
中央与地方公共财政收支权划分的走向
齐桂珍认为，建立和完善公共财政体制是未来财政体制改革的基本走向。
——公共财政在中央与地方之间的分配比例。现阶段中国财政收入中中央与地方的比例为55：45，而支出的比例为30：70，其中公共服务支出的比例为46：54。收入与支出比例不匹配。未来将调整这方面的比例，使收入比例与支出比例相一致。
——建立完善科学的财政转移支付制度，使其科学化、数量化、规范化、法律化。将来要根据各地人均财政收入和支出的实际水平给予转移。地方人均收入不足全国平均水平的，要通过转移支付制度达到全国平均水平。支出水平也需要做相应调整。对于贫困地区经常性开支水平低于全国水平的，要通过转移支付制度使其达到全国平均水平。扶贫的开发性大中型项目，由中央专项基金或政策性贷款予以解决，小型项目由地方财政予以扶持。
——扩大地方税政自主权。调整地方税基和税种，以提高地方税收收入，增强地方公共财政的服务能力。
提高中国公共事务和公共财政的法律化水平
齐桂珍强调，当前，中国在中央与地方之间划分公共事权和财权尚未法律化，仅有一些“决定”、“条例”等行政法规，专项的法律尚未正式制定。预计，中国未来将对中央与地方的公共事务和公共财政的各自权限用法律形式固定下来，使中央与地方在行使公共事权和财权方面有法可依。或者可以将《行政许可法》细化，在《实施细则》中给予规范。中国立法部门正在加强这方面的工作。预计在今后三至五年内，这方面的法律将完善起来。
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