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——经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）公共治理委员会关于公共服务供给监管的研究成果综述
本报记者 崔克亮
经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）公共治理委员会就监管领域的研究新近有一个总结
性成果。
该研究报告重申并强调了ＯＥＣＤ在1997年提出的七项“良好监管原则”：在政治层面采取了广泛的监管改革计划，确立了明确的目标和实施框架；系统审查监管规则以确保它们仍然有效率、高效能地实现其预定目标；确保监管规则和监管过程是透明的、非歧视性的并得到了有效实施；在必要的情况下审查和强化竞争政策的范围、效能和执行情况；改革所有部门的经济性监管以刺激竞争，除非有明确无误的证据表明它们是实现公共利益的最佳途径，否则就要将其废除；通过推动实施国际性协议和强化国际准则，废除贸易和投资领域不必要的监管壁垒；找出与其他政策目标的重要联系并设计出政策，以便通过以支持改革的方式实现那些目标。
报告称，最近期的国别审查凸现的一个重要问题存在于公共部门：监管政策议程如何在公共领域运用受到了相当大的忽视。在所有ＯＥＣＤ国家的经济中，公共部门都是一个规模庞大的组成部分。在ＯＥＣＤ区域内，公共支出占ＧＤＰ的比率在2002年达到了40％多一点。这意味着监管质量议程的一个重要部分应该是关于“政府内监管”的。理论上讲，这方面的监管应该与其他监管一样，要满足同样的监管质量标准：效率、效能、透明和可问责。一个相关联的问题就是：国家在经济与社会领域的作用正处于转变之中。20世纪见证了国家的作用力度和领域的快速扩张。在20世纪后期，各国采取了一些措施来“收缩国家的战线”以释放市场经济的能量，同时，重新界定了国家与经济、国家和公民之间的关系。在监管政策方面，这导致了“监管国家”ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｓｔａｔｅ概念的出现：国家仍然要从战略上对经济和社会负责，但是它与经济和公民之间是一种“独立ａｒｍ’ｓｌｅｎｇｔｈ”色彩更浓厚的关系。实践证明，这是一项艰巨的任务，原因是20世纪原有方式下形成的根深蒂固的既得利益者对于风险的规避态度。
下面，对ＯＥＣＤ的这项研究成果作简要综述。
监管政策：背景与重要性
——监管政策对实现公共政策目标的贡献
监管政策可以被宽泛地定义为“在整个政府范围内”旨在实现监管质量的一种明确的、动态的、持续的和一致的政策。经验证明，有效的监管政策应该由三个相互支持的部分组成：政策、工具和机构。它应该在最高政策层推行，应该包含明确的、可测度的监管质量标准，应该具备一种具有追踪观察和提升监管质量和能力的监管管理系统。它是一种核心政府政策，作为一种永久性的、正在发展中的政府功能，它应该具有合法地位。
从最宽泛的意义上讲，稳固的监管质量框架的存在可能与经济绩效的改善以及社会福利的提高相关。有效的监管体系有助于：促进灵活性提高、鼓励创新以及新想法的出现；鼓励竞争，抑制成本随着时间的推移和规则数量的增加而出现上升，消除复杂性、繁文缛节和不一致性；鼓励新的或以前不了解情况的利益相关者参加政策讨论，以使得政策能够有一个稳固的基础；促使人们做出及时而必要的调整以支持经济和社会的进步，使得这种进步的步伐更快、成本最低。
——监管政策与更宽泛的治理框架之间的联系
政府包括扮演着监管角色的政府是有效运转的民主市场经济的必要因素。努力的目标是让政府的监管功能以如下方式发挥：在有助于实现政策目标的同时不会带来额外的负担。在这一情境中，监管政策与更宽泛的治理框架之间的联系具有关键意义。监管政策已经成为ＯＥＣＤ治理方面的工作内容的关键部分，而治理工作的目标是透明度、合法性、可问责性、政府诚信、效率和政策一致性。
——应对不同治理体制可能提出的挑战
在不同国家，价值、公共政策目标、制度与法律体系存在差异，它们影响着实践中的监管质量及其确立方式。它们深深植根于历史、文化、政治发展历程和地缘因素。它们影响着一国政治和政策制定体制的民主程序和可问责性，是联结社会各阶层的粘合剂。因此，监管政策、工具和机构必须做出相应调整，然而，差异并不能否认全球化趋势，因为这些都是不同社会的有机组成部分。
旨在提高监管质量的能力建设：ＯＥＣＤ国家的现状如何﹖
——监管政策
ＯＥＣＤ早在1995年就提出了一份“监管决策参考清单”。该清单由十个问题构成：该问题是否得到了正确甄别？政府行动合理吗？监管是政府行动的最佳方式吗？是否存在监管的法律基础？哪一级几级政府采取这种行动是合理的？监管收益能否覆盖成本？在全社会范围内监管影响的分布清晰吗？监管规则是否明了、一致、易于理解、对使用者具有可达性？所有利益派别都有机会陈述各自观点吗﹖如何做到让大家遵守﹖
本清单反映了ＯＥＣＤ国家为改善政府监管效率和效力而遵循的合理决策原则。
——监管机构
监管政策需要在一国的组织架构中找到自己的位置。国别审查描绘了一幅画卷，在其中存在着各种各样的具有监管功能或影响力的机构，因此，需要加以管理以符合监管质量议程的要求。许多机构建立的实践很长，有些机构刚刚建立，还有些机构具有了新的或不断演进的功能。有些有助于监管质量提高，其他一些则较差一些。政策目标方面的分割性和有效协作安排方面的分割性，经常会成为一个难题。如何才能使得所有关联机构都去支持监管质量议程呢﹖考虑到可问责性、可行性和政府内的平衡，每个机构应该扮演什么角色﹖如果想取得持久的进步，确立某种形式的用以提升监管质量的集中机制似乎是一个基本要求。
ＯＥＣＤ国家的组织和法律体制差别很大：从适用于小型社会的体制有着关系紧密的政府，依赖于信任和非正式关系到大规模联邦体制必须找到应对高度自治性和多样性的途径各有不同。组织传统也有所差别，从弱政府核心＋强部委，到强政府核心＋弱部委各有不同。法律体系对监管环境有重大影响。
——监管手段
总体而言，监管手段比政策和组织架构更成熟至少通常是这样，但它们也存在不足与缺陷。深入研究成本－收益分析的运用、自我评估、替代监管的措施，除此之外，进一步研究同样重要的监管手段绩效评估，将是十分有益的。尽管像监管影响分析这样的手段为我们提供了一个更广泛、更深入的监管质量改善领域，许多国家仍然将大量努力集中到了行政简化上。总的来看，其他手段尚未得到充分利用。
其他手段计有：监管影响分析和有效的事前评估；透明度与咨询；替代监管的措施；遵守与强制执行；行政正义和可问责性等。
新出现的挑战：公共部门
在所有的ＯＥＣＤ国家，公共部门在ＧＤＰ中都占有非常高的比例。如果在各国经济中，这一部分的效率和生产率得到提升，那么，它将会对于经济绩效和社会福利产生重大影响。提升公共服务质量所面临的挑战，与其说是公共部门的规模问题，不如说是这样一个事实：它也需要大量的由“政府内的政府”和公共部门实施的监管。在公共部门内部以及公私部门交界领域运用监管质量原则，与它们在私人部门的运用同样重要。
限制和减少公共开支对许多国家构成了挑战，相当重要的原因是增加开支的压力。在几乎所有的ＯＥＣＤ国家中，在核心优值品如教育和卫生方面的公共支出压力一直没有减轻。人口老龄化使得对医疗服务和公共养老金提供的需求在不断上升。教育是另外一个影响公共支出预算的主要要素。公民对更优质服务的普遍需求增加了政府的总体压力，迫使政府去寻找改善服务绩效的途径。效率改进的空间还很大，其途径就是在运用其他政策的同时更广泛地运用监管质量原则。例如，监管质量工具既可被用于新的治理模式以及必需的资金和人力资源管理系统。但是，把公共服务问题的解决途径狭隘地或完全地理解为控制成本问题，将是一种错误的想法。这些部门需要投入，它们对地区和国家竞争力、对公民与政府之间的关系，都有着很重大的影响。
总体而言，还有需要改进之处：监管工具相对落后；最佳方法通常还没有得到确认；改革经常需要考虑各国实际情况；对变革的抵制力量还相当强大。可能最重要的在于，国家在公共服务领域的合理功能仍然要在一个更宽泛的质量框架中界定。
加强沟通，让利益相关者参与其中
什么是监管政策，监管政策能做什么﹖利益相关者对这一问题还缺乏清楚的了解。这一过程的局外人可能往往只考虑非管制化和行政简化。如果政府能够努力澄清：监管质量有助于实现对社会具有实际用途的明显目标，如行政管理的简化或者价格降低，那么，它就可能成为良性循环的一部分。这可能有助于公民和企业得到更多支援。但是，我们还需要找到一种能够有效交流战略方向和具有更长期重要性的问题如与代际公平有关的养老金改革的途径。
监管政策前景：推进1997原则和1995清单
监管政策因自身的重要性正在发展成为一个值得注意的政策领域。1990年代中期以来，构成有效监管质量画卷的关键因素已日益清晰了。在理论上尽管实际中并非总是如此，关注的焦点已经从相对简单的非管制化目标转移到了监管质量的改善，其中包括必要情况下的重新管制；从一次性的监管改革转移到了持续提升监管质量；从法律方面的质量转移到了实质性的质量——“与政策目标相一致”。国别审查的证据已经证实，监管政策、监管机构和监管工具是提高监管质量的三个基本的、相互关联的支柱。在大多数ＯＥＣＤ国家，人们对如何发展三个支柱领域的认识，已经有了大幅度改善。在建立一个更牢固的监管质量概念框架方面，人们已经取得了一定进展。
但前面还有一段路要走。在政府对监管政策的实际运用方面，非管制化和监管改革往往还是优先措施。它就忽视了这一点：可利用的监管质量议程的内涵要丰富得多。监管质量议程不仅仅涉及“一次性”监管改革到一定程度它就会戛然而止，它需要符合不断出现的发展变化。然而，现有议程提案——主动实现专业领域和服务市场的准入自由，减轻行动负担——的一些特征仍然表明，它基本上是由一系列具体任务构成。监管质量不只是一个工作进展，不会清楚地结束于未来的某一阶段。具体的改革措施具有重要意义，但只是一幅更广阔的、富于变化的图景的一部分。
1995的“监督决策参考清单”和1997的“良好监管原则”仍然十分重要。有三个最重要的监管质量新要素是1995清单所缺少的，它们需要在1997原则中得到更多强调，分别是动态视角、监管绩效的事后评价和组织因素。
展望监管政策前景，更为完善的“原则”和“清单”应该是：清单和原则应该反映出监管政策和过程的动态性。监管质量是一个持续的过程。现有监管需要更新以确保它仍然具有实效性和适用性；事后和事前评价是重要的工具；支持性的组织架构具有关键意义，同时注意尊重各国的传统和现有结构；监管政策必需融入指导结构性改革的长期政策议程。监管质量不仅涉及个别规格，而且涉及整个监管体制以及监管体制与政策目标之间的相互作用；实质意义的监管质量和法律意义上的质量具有重要意义并需要着重指出，以强调监管或监管框架与政策目标之间的联系。
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