财政部副部长楼继伟讲话

　　第六届中国经济学家论坛

　　暨2005年中国社会经济形势分析与预测国际研讨会

　　时间：2004年12月2日上午

　　地点：北京国际会议中心二层第一会议厅

　　主持人：中国社会科学院设计经济与技术经济研究所副所长齐建国

　　嘉宾：

　　楼继伟 财政部副部长

　　段应碧 全国政协经济学会副主任

　　刘福垣 国家发改委宏观经济研究所副所长

　　李晓超 国家统计局国际统计信息中心主任

　　李培林 中国社会科学院社会学研究所副所长

　　主持人：各位代表早上好，今天上午我们非常容幸的请到了，我们国家财务部副部长楼继伟先生给我们做报告。他是我们国内有名的经济学家，在经济领域从事研究，从事体制改革的研究和管理工作。他的报告会对我们国家当前的财政与经济的运行情况给大家做一个比较透彻的分析，请大家欢迎。

　　楼继伟：大家好，我给大家讲一下有关财政的问题，财政政策和财税改革需要考虑的主要问题。财政政策一般讲的是一个短期的或者是中短期的，面对中短期的问题，我们说财税改革是面对一些长期的、中长期的结构性问题。我们首先要关注短期，因为短期是国民经济的平衡，是通货紧缩或者是通货膨胀趋势，是国际收支平衡等等问题。这些问题涉及当前的就业、通货膨胀、社会安定等等，是必须关注的问题，所以首先要考虑短期。

　　但是我们说很多的问题是长期，是要通过长期政策才能解决的，不然我们会不断的面临短期不平衡的问题。所以不但我们短期获得稳定，我们一定要关注长期问题的解决，这是我们考虑问题的顺序。

　　短期问题或者是中短期问题，主要是一个财政政策面对的，中长期的问题就需要靠财税改革了，首先要关注短期，短期也就是年度。今年、明年这样的时期。无论如何我们的经济从各种指标看是过热，无论我们作为官方来说，对外怎么讲，我们讲局部的过热，某些行业过热实际上就是过热，从经济学上讲不存在局部的过热，过热都是宏观现象。

　　我们说经济中出现哪些不平衡的问题？比如说农业一直落后，工业迅猛的增长，工业过热、农业过热，政治家可以这样说，但是经济学上没有这个概念是一个长期问题。短期问题是一个过热。到了10月份我们还可以看到固定资产投资增长了29.5%。但是与一季度的40%几的速度来说我们是下降了。CPI仍旧达到了4.1%，但是我们看到统计局给我们的数据上个月的增长率是下降了。但是原材料的价格上涨还是接近10%。因此我们从这些方面看仍旧是一个过热的形势。财政政策怎么办呢？我们就趋向于要稳健的方向，而不是扩张的方向。

　　大家都知道，或者是在报纸上看到今年国家的财政收入有大幅度的增长，超过我们预计的增长，这个增长从一个程度上也反映了经济过热。进口增长非常大，加上工业增长非常快，工业大概16.9%。我们的税收跟工业联系在一起。因此财政收入增长非常快，这么快的财政收入的增长，如果我们当年把它花掉，就是说政府在扩张需求，我们的做法是解决一些历史遗留的问题，主要是欠企业的出口退税。

　　我们用这个收入增长来解决这样的一些问题。我所知道的企业对这个问题是很满意的，因为凡是有欠退税的，只要你拿的出单据来，单据齐全的马上就退。我们说除了按照规定必须给中西部地区转移支付的比例，除了按照规定我们需要在教育科技等等方面，需要增加安排支出的，除了我们今年上半年开始对农业方面增长支持力度，主要是税费改革的力度比年初加快了。比如说东北两省已经取消农业税，其他省份的农业税下降的力度比年初的时候大。以及对粮种的补贴等等。除此之外我们指出的安排或者说我们超过收入的安排，都是解决历史遗留下来的问题，典型的就是出口退税。

　　这个政策是稳健的政策，而不是说有收入就要花，尽管法律上超收之后，国务院政府还可以安排，然后向人大备案不需要经过批准。但是我们看到目前过热的形势我们不能这么做，不能够花很多的钱这是今年的做法。明年我们当然也进一步趋向于稳健，适度的要减一些支出，这是政府方面或者是财政部方面的想法。预算是经全国人大推动的，我们是提出议案，从议案的角度讲是要适度的降低一些赤字，从目前的形势看我们可以降的更多。

　　这就是要关注短期问题。短期的问题我们说除了总量是过热的一个情况之外，我们还要有短期关注的一些结构性的问题。首先政府方面准备压缩公共投资，适当的减一些，因为投资过热。再一个就是农业方面，我们要必须快的降低农业税，比原来预计的要快。我们还要在社会保障，在企业改革方面扩大一些支出。当然还有一些其他方面结构上的一些问题。是有增有减的支出结构，总的来讲做适度调整。但是规模相对于收入来说要减少，就是减一点赤字。这是财政政策所需要关注的一些问题，主要是短期问题。

　　问题是在于如何有助解决一些制约我们经济社会全面发展持续增长的一些长期的问题，这些问题不都是财政政策，甚至说主要不是财政或者是税收政策解决的。但是税收财政政策的调整或者是改革是有助于这些问题解决的。我们面临的主要的结构问题，可能有一些问题跟我们关系不是很多，我们国家还有很多需要解决的问题我就不讲了。

　　我考虑第一大的问题是产业结构。我们第二次产业的比重超过50%，去年达到52%。我们这个结构是中等发达国家的结构，第二产业不到40%，第三产业比较大，发展中国家的结构跟我们差别更大了，或者说我们跟一般国家差别更大，这是一个问题。如果是靠消费推动第二产业，不可能有这么大的比重，就是要靠持续的投资的拉动，必然带来我们经济的不稳定。当然了这第二产业结构这么高，还带来原材料能源的需求，从总个结构看，这么高的第二产业的比重就带来了对原材料能源的需求，我们对能源原材料的消耗大大的高于一般的国家，甚至比发达国家还要高。

　　而中国经济这么大一个量，不单对我们自己的可持续发展造成威胁，也对世界的能源自然资源带来了过渡的需求。这是一个大的问题。第二个是布局，经济的布局。我们主要的布局是不平衡，沿海内地中西部不平衡，吸引外资90%在沿海。进出口85%以上发生在沿海地区。沿海一些地区就业劳动力不足，而中西部地区就业是一个大问题。我们还看到外商投资也基本是在沿海地区，地区布局十分的不平衡。在很多国家都是这样，不平衡。比如说国家若干个增长带，日本比较典型。

　　但那些国家的人口分布跟我们不一样，人口确实是高度的向经济高度发展带集中，是70%，80%的人口在那些地区。我们人口分布上和经济的分布还不是很一致。比如说沿海地区GDP占2/3以上，人口差不多40%，这样就带来一个什么问题呢？就是收入分配的差距。沿海地区和内地收入分配差距非常大，在一定的发展阶段收入分配的差距比较大，也是必然的，但是到了一定的阶段应该收敛。我们到了1000美元以后没有收敛，还是在扩大，差距成数倍的差距，人均GDP和人均收入的差距。以省为单位，带来非常多的问题。内地的一些政府的官员找我们，主要是抱怨沿海公务员的工资涨的非常多，他也知道并不是国家规定的工资，过去各地自行出台没有报国务院批准，或者说各地所属部门自己出台也未报各省市批准，很多地方进行了改革。把这些个人收入，把后门全赌住，开了一个前门叫阳光工程。因此除了国家规定的工资之外，一些阳光就使得原来非显性的收入显性化了，使他们的收入比国家规定的工资多好几倍，三倍或四倍。

　　那么内地一些政府部门很不平衡，这事儿怎么办，我们应该达到这个水平，应该达到上海，北京，广东这个水平，我不评论广东、上海、北京是不是搞的太高了。但有一点如果全国公务员的水平拉平，在沿海发达的省份特别是城市就不会是公务员了。那么中西部地区人都跑到公务员的队伍里了，而且现在公务员比当地人的收入高，而且稳定。

　　一个国家公务员的收入差距不能太大，但是基础是经济布局比较合理，收入分配地区之间的差距不能太大，城乡之间的差距不能太大，如果这几个问题没有解决，公务员不同地区收入差距就会比较大。大家也抱怨很多不公平。在新疆或者西部地区工作的公务员，他付出的努力比北京、上海等城市多的多，但是收入非常少，所以收入分配是我们的一个大问题。我还没有说到城乡之间。大家很清楚我也没说，我只说了地区之间。

　　再有一个我们说一些现象和财税改革。首先就是什么原因造成的，造成在这些现象的原因很多，我刚才说过财税改革有助于解决这些问题，我们只说我们目前的税制结构和财政上的一些结构对这些问题的产生有一定的作用。而且我们从另一个角度来说，也尽可能的减少一些不利情况的发生。因此我们提出来我们为什么要进行进一步的财税改革。所以我们首先要分析原因，我刚才说原因很多，我只说财税方面的一些原因。

　　为什么我们工业这么高，原因很多，其中一个重要的原因是我们政府的收入高度对工业依赖。增值税和消费税主要来自于工业，这两个收入占政府全部收入的40%以上。而且增值税还有一个共享税收，是地方和中央共享，按我们的规定地方可以分到1/3左右，中央政府分到了2/3左右。

　　它是对于交易过程中，对交易额或者是交易的增值，生产的增值进行增收的，比较稳定可靠。所以我们财政收入增长这么多，很大程度上是增值税的增长。由此带来的各地纷纷必须上工业，不上工业就没有政府收入稳定的增长，这是一个重要的原因。

　　当然我们生产要素方面的财政收入来自于生产要素方面是不足的，生产要素就是资本、人、土地。资本我们实际上企业所得税、个人所得税，对土地来说土地方面的税收，我们说两个所得税不到20%，差不多20%，占全部财政收入的20%左右这个比重是很低的。

　　跟发展中国家，发达国家不可比，像发展国家，美国这样国家，企业所得税和个人所得税在70%几。我们也就是20%。另外土地方面，土地方面税收很少，但是土地方面大量的是卖土地，得到的出让金，这不是要素收入，所以我们在财政上对来自于生产要素的这部分收入是比较低的。

　　因为对生产要素来说如果增值税比较多，它对应的产业结构是没有扰动的，不是说这个企业不管是干工业的还是商业的，还是其他任何第三产业的企业，都是企业所得税，我们不区分工业来说有增值税，个人所得税也不问你来源。因此对生产要素方面征收的收入，是对结构没有什么不良的干扰，我们这方面干扰比较大，主要是收入对工业的高度依赖。

　　再一个就是对外商投资的优惠。在某些程度上对国内的企业来说，特别是对国内的制造业来说是不公平的，外商投资优惠是过分的。当然了也是我们加入WTO之后应该解决的问题，国内的企业对我们提出的要求很多，过渡优惠也造成了产业布局上和收入分配上的一些不是很好的形成了一些现象。比如说所得税方面的优惠很多，而且是以某些开发区为单位的进行优惠。或者说是属于外商还是什么，其他的这样区别的进行优惠。而且我们看到一个现象中国的进出口补偿贸易超过50%，这是全世界没有的现象，补偿贸易都是占很低的比重是辅助性的，而中国却占了50%。

　　特别是在外面说中国是一个世界工厂，中国是世界的加工厂这么一个情况下，补偿贸易在50%，实际上是非常的不匹配的。形成这个现象跟我们的税制有关系，我们实行的是生产型的增值税。现在像生产型的增值税，除了中国还有印尼大概没有了，但是开始阶段很多的国家有实行生产型，慢慢的转变成消费型的，并不能说我们开始就错了，93年的时候我们要保证税收的成功，而且我们要保证财政的增长，所以采取了。比如说法国开始搞的时候也是这样，后来才改成消费型。

　　生产型增值税对国内的设备采购不能进入增值税的抵扣，而国际上都是消费型，而且进入抵扣，怎么办呢？我们说就造成了特别是外商投资企业来了以后，说你的消费税跟别人不一样，最后我们一方面是鼓励引进了先进的技术，因为技术常常表达在设备之中。另一方面也和税制差距之间进行弥合，进口的都可以免增值税。但是国内呢，即便是先进的也不能免增值税，这就是不公平，对国内制造业来说是不公平。进口设备最多的是外商企业，这样来讲也是另外一个不公平。

　　这些问题我刚才说了我们需要思考的财税改革的问题，我刚刚列举了一些。产业结构啊，布局啊，分配啊，很多的。我们会发现都和财政有一定的关系。我们下一步就要改革了，我想为了使它紧凑一点，刚才是收入和财政政策方面相关的问题，从这儿改革，我们支出上的问题更多，我一会儿点一下。

　　进一步的改革首先是财政收入方面进行改革，税种结构进行改革。第一增值税转型，我刚刚去了东北，问了一下情况，还不错。我们说在六个行业实行了增值税转型。为了防止在一些过热的行业转型造成投资的过渡，我们设置一些门槛，特殊钢设在了50万吨，铁和金设在了10万吨，钢铁普通钢设在了300万吨的水平。不到这个规模不给增值税转型，因为我们怕，一边投资过热，一边采取这样的政策鼓励企业投资怕这样的问题。

　　总的来说执行的是不错了。但是比预期的减税要少，增值税转型政府要减一部分收入，但是比预期的少，当时都是地方财政和国家税务局一起算帐，东北三省，增值税转型就这六个行业，这六个行业占了东北增值税的70%。要减到116个亿。后来我去看了也就50、60亿，没有那么多。

　　我也知道后来我想了想。税务局希望在数上多说一点，我全年的财政收入增收的计划影响比较大，明年给我下了预算下少一点，地方就希望说多一点，多从中央得到一点补助就这么回事儿。最后实际没有那么多。

　　但是效果很好，确实是鼓励了企业的设备方面的投资，设备方面的改革，本钢今年增值税转型可以抵扣设备采购3亿多税收。这是一个增值税转型。我们在东北试，全国到底是多少减税收入我们也不清楚。在东北试完了之后我们踏实一点，没有原来估计那么大。我们最快也要在后年推向全国。这个专型就首先使进口设备和国内设备是公平的，因为真正全国转型之后，进口的设备全部都要征增值税，国内生产的设备也全要增值税这一点就是公平的。

　　购买采购这些设备，或者是进行设备投资的这一方，可以在生产过程中把这部分增值税抵扣掉，无论是进口的还是来自国内生产的。因此是鼓励企业对进出口设备是同样看来的，不是进口国外的先进设备就不含增值税，采购国内的就含增值税，不是这个概念，是公平，对进口设备也没有不公平，原来是免税的，现在可以抵扣，还是不含税，所以是公平的。

　　再一个我们需要改的就是两个所得税的合并。所谓企业所得税的合并，无外乎找到一个中间的税收，一个税率这个税率是各方面接受的，然后和企业的优惠变成了对某些产业的优惠。这个对于不同所有制，不同投资的企业来说是公平的。我们还要考虑增值税的扩围问题，现在还考虑不到，但是要考虑。为什么第三产业发展不足，也是我们对服务业主要实行营业税有关，在服务业上商业我们实行了增值税，其他的行业实行的是营业税，大家知道营业税是一个重复征收的一个税种。就跟我们过去工业实行的产品税一样，重复征收。

　　我们经常发现一些企业原来一部分属于服务业的一些企业的职能或者是业务想分离出来，独立化突出主干，马上发现税多了，因为分离出去之后变成一个新的销售，增值税我们说只是增值，而服务税营业税就又多了，所以这个营业税不利于服务业发展的，早晚要改掉。

　　现在增值税主要对工业和商业要扩大到服务业。这也是有助于解决，我们工业结构太大，第三产业发展不足这样的问题。还有一个重要的问题是实行物业税的改革，现在我看一些报纸也在讨论这个问题。不搞土地的出让你们大家拿到的房子放心吗，都是政府的土地，比如说出让到70年，这70年是放心的，所以还是要批租的。但是不能过分的依赖批租收入，要引入土地税，实际上物业税就是对土地。

　　在保守阶段实行增收收入，而且作为地方税，这样就使地方收入中对工业的收入要减少。对生产要素的依赖要增加，有助于减少这个工业的过快发展。这是收入，支出方面，我说的不是某一项支出，而是大的讲，中央和地方的支出。我们现在讲五个统筹。

　　我们说税收改革有助于这些按照五个统筹的要求使经济健康的发展。中共16届三中全会专门讲了一段，大家如果关注可以看到，如何划分好中央和地方各级政府的职能，确定财政关系，这是一个大问题。有一段讲的很清楚，我只跟大家介绍一下基本的情况和扭曲，知道我们是什么样的一种情况，今后改革会遇到的问题。

　　世界各国一般是三级政府，中央政府，省洲一级政府和地方政府，地方政府无论大小，我们是五级政府，中央省地市还有乡，我们目前在进行的是撤乡并镇。但是五级政府规定我们不能把镇撤掉。政府级次多，机构分散这是需要解决的问题。发展中国家或者是进入发展国家以前这一段这些国家也是发展中国家，都经历过类似的事情。

　　我们再看一个结构，世界上平均中央公务员占全部公务员的比重不含军队占1/3以上，像欧洲比例更大，占到50%，日本占1/3，中国占8%，中央公务员只有8%，剩下的都是地方公务员，为什么？因为我们传统上是一个计划经济时的命令经济，上面下文件下命令底下办。为什么市场经济以后，一般的都是中央公务员占1/3以上呢？就是一个利益关系，谁该干的事儿就要谁干。咱们大的例子不说，说一个小例子，在美国国家的保护区，国家公务员没什么怕的，包括国家林区。咱们不是，地方要说这个地方搞一个国家的资源保护区，我们只是补助一点。然后一切事情还是地方管。类似这样的是谁应该做的事情，就是哪一级政府负担，而且要出人。比如说美国人，农业方面很多的补贴，农业补贴是中央派的人去做的。在每一个农业县都有人，我们是地方解决这个事情，当然我不是说我们要做这个事儿，我是说我们都是不是按照这应该承担谁去办，而是中央主要是一个命令性的机制，发文件要求你做的机制。这样看中央的公务员只有8%。

　　从支出上看在一般的国家，我分两类，发展中国家，中央支出占85%，地方占15%。这是一般的情况，没有变，好多年没有变，而发达国家中央支出占65%，地方支出占35%，而中国中央支出始终在1/3左右。地方里面大。这也是一个很重要的现象。这和公务员比较有关，真正的把这个区别开来，把这些支出的责任区别开，我们会发现这社会会发生一系列的变化，如果那样做我们会发现，比如说通过安全方面，属于地方治安的应该由地方管，属于国家安全的应该由国家管这就意味着，目前从上到下公安系统分成两块。

　　如果这样做就会发现涉及各地区之间法律方面民事方面纠纷应该由国家的法院管，国家的检察院来受理，来提出起诉。而其他地方小偷小摸等等，当地的一些或者是非中型的案子由当地的法院做。我们会发现，我们把法院分成两类了，一部分划到中央来了，那么那些涉及比如说商业欺诈，虚假广告，互相之间目前有一些地方法院，对方当事人帐户的事情会发生一些变化。

　　这是一个很深刻的内容，目前实际上说我们没有怎么涉及。全世界是一个地方分权的方向。我给大家讲一个例子。02年印尼是两亿人口，原来中央的公务员占全国公务员的90%。事情基本上就是由国家管。02年改完了之后使中央公务员的比重占66%。这是一次地方分权，这个比重达到了印度的水平，他们是一个很欢欣鼓舞的地方分权，可以做到印度的水平。而印度的水平大致是一个发展中国家的平均水平。我们是8%对92%，平均是66%左右，就是公务员水平，支出水平当然中央更高一点，这就是非常大的问题，从计划经济转型市场经济的时候，发现很多政府结构发生了变化，为什么政府要五层，实际我们解放初期也就是三层。

　　中央省地区是排出机构，然后是县，后来就变成了五层，应该计划经济要一层一层的分解，没有层次不成，市场经济之后你会发现这个层次太乱了，会发现各级政府之间职能分配不对了，这个要改，那才是一个根本性。如果把这个改完了之后，我们会发现我们是走向了一个市场经济政府管理层次方式的变化。特别是在收入和职能上的一些扭曲，在不断层级之间的扭曲，使政府主导的经济不稳定，不能体现五个统筹等等。这些结构性的问题不通过中长期的改革我们是很难解决的。

　　管理国家方式的转变就必须是改革，改革就带来了非常大的利益的调整，我刚才讲的都是改革利益的调整。比如说我们简单说一个、两个所得税合并的改革，讲很多年了为什么改不到。我们有一些短腿的部分补不上来，我们长的不长，这些我们不会获得一个持续的一个解决。在经过一定调整会出现不稳定现象。因此这些改革从我们财政部来讲是在思考的，有机会我们就要推动它，谢谢大家。